I. Planteamiento.
El e-Procurement (nos negamos a llamarlo «aprovisionamiento electrónico») hace referencia a la contratación electrónica y a la automatización de los procesos que implican las operaciones de compra de productos o servicios entre cliente y proveedor (pedido, recepción, suministro, facturación, etc.). El e-Procurement puede aplicarse tanto a las relaciones en el sector privado (B2B) como entre el sector público y empresas (B2G). Sin embargo, su uso más extendido es el que hace referencia a las comunicaciones electrónicas y procesos transaccionales para las administraciones públicas (1) . Obviamente, vamos a centrarnos en estas…
Vaya por delante que la contratación pública electrónica (o a través de medios electrónicos) es obligatoria desde hace años, en concreto desde 2018. En nuestra opinión, lo es desde la entrada en vigor de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, esto es, desde el 9 de marzo de 2018. Admitimos que esta Ley no es un modelo de técnica legislativa, regulando esencialmente la contratación electrónica en las Disposiciones Adicionales, y cierto es que una de estas disposiciones, la D.A.16ª, aún debía ser desarrollada reglamentariamente en ese momento (en los términos previstos en la D.F.6ª), lo cual generó un debate sobre el momento exacto en el que los medios electrónicos podían entenderse obligatorios. Y todo ello en un momento en el que la interpretación más lógica invitaba a pensar que ya lo eran desde la primera entrada en vigor (octubre de 2016) de las leyes de procedimiento y régimen jurídico aprobadas en 2015 (LPAC y LRJSP), las cuales claramente imponían el uso de los medios electrónicos tanto para la propia Administración como para las personas jurídicas y otros «sujetos obligados» (que subjetivamente coincidían con los licitadores habituales). En cualquier caso, y vista esa polémica, algunos fuimos también por la vía de la Directiva 2014/24/UE, que impuso la licitación electrónica y además daba sus propios plazos. La vigente Directiva entró en vigor el 18 de abril de 2016. Recordemos el llamado «efecto directo» del Derecho europeo, también de las Directivas, y la de 2014 dispuso que la contratación, y de forma concreta, la licitación, eran obligatoriamente electrónicas, a más tardar, el 18 de octubre de 2018.
La Administración ha de entrar en la era de la innovación a través de la contratación pública utilizada «como estrategia»
Pero ha pasado el tiempo y estamos obligados a plantearnos una serie de preguntas… ¿Cómo entra la Administración Pública en la era del IoT, el 5G, el blockchain, la robótica y la IA? ¿Cómo irrumpe la propia IA en el procedimiento de licitación y en ciclo completo de la contratación pública? Y la última, ¿Cómo entra la Administración, y permite que otros entren, en la era de la innovación? Sin menospreciar los mecanismos propios del Gobierno abierto «avanzado» (colaboración), y sin redundar en figuras ya explicas, como la Compra Pública de Innovación (CPI) y los sandboxes, pensamos que la verdadera respuesta a esta pregunta es que, principalmente, debe hacerlo a través de la contratación pública utilizada «como estrategia». La Directiva 2014/24/UE recoge el concepto «innovación», y lo define como la «introducción de un producto, servicio o proceso nuevos o significativamente mejorados, que incluye, aunque no se limita a ellos, los procesos de producción, edificación o construcción, de un nuevo método de comercialización o un nuevo método de organización en las prácticas empresariales, la organización del lugar de trabajo o las relaciones exteriores, entre otros con el objetivo de ayudar, que ayuda a resolver desafíos sociales o apoyar la estrategia Europa 2020».
II. Relaciones entre contratación pública e IA
En primer lugar, a modo de contexto, debemos decir que nos movemos en el ámbito de la administración electrónica (que a su vez incluye la contratación electrónica), del mismo modo que el procedimiento electrónico abarca el procedimiento electrónico de contratación, con el único matiz de que la LPAC es supletoria de la LCSP. Recordemos que «La administración electrónica es el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) en las AAPP, combinado con cambios organizativos y nuevas aptitudes, con el fin de mejorar los servicios públicos y los procesos democráticos y reforzar el apoyo a las políticas públicas» (Comisión Europea) (2) . Así pues, si «administración electrónica es el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) en las Administraciones Públicas», si aplicamos la IA a la contratación pública estamos desarrollando el «antiguo» proyecto de administración electrónica, del que puede considerarse una fase más. Que la IA es una tecnología de la información y las telecomunicaciones queda fuera de debate, por lo tanto, su uso por parte de las AAPP, en consecuencia formaría parte de la «administración electrónica». Y aquí añadimos un par de matices destinados a la Administración Local, ambos apoyados sobre el mismo precepto legal (art. 36.1 LBRL, letra g):
- 1. La administración electrónica municipal es una competencia provincial en los municipios de menos de 20.000 habitantes (prestación de servicios), máxime si su finalidad última es la de mejorar los servicios públicos, porque los municipales, incluso los propios, suelen estar asistidos por la cooperación provincial.
- 2. De forma específica, la contratación (electrónica) también corresponde, en parte, a las Diputaciones en los municipios con población inferior a 20.000 habitantes (la centralizada, a través de unas centrales de compras que deben dar aún mucho más juego que en el pasado).
Por otra parte, según Juan Carlos García Melián (3) , la IA «puede ayudar en todas sus fases y actividades. En todas y no hablo de oídas. En la preparación para configurar adecuadamente el PPT, en los precios de la licitación, la configuración de los criterios de solvencia, en su justificación adjudicación. En la creación de ejemplos o proyecciones para testear el funcionamiento de los criterios…, en la mejora de la redacción y el diseño de los documentos de la licitación. En la configuración de las categorías de un SDA, en el examen e identificación de patrones en las contrataciones antecedentes. En la licitación, para contestar las preguntas que se formulen por los licitadores, para comprobar el cumplimiento de los requisitos de las ofertas y su ajuste a lo exigido en los pliegos, para comprobar la adecuación de las ofertas a los requisitos del PPT, también en la evaluación de las ofertas y la motivación de las decisiones que se adopte, también para el seguimiento y el control normativo de todo el procedimiento… En todas y cada una de las actividades implicadas en la gestión de una contratación.
Ahora bien, creo que en cualquier circunstancia hay que respetar ciertas reglas en el uso de los sistemas de IA:
- 1.- Las personas siempre son las que toman las decisiones. La IA debe ser siempre una ayuda, no un sustituto de la decisión humana. La responsabilidad siempre es tuya.
- 2.- Nunca dar por buena sin más la respuesta de un sistema de IA. Siempre es necesario comprobar y hacer un examen crítico de su trabajo.
- 3.- Haz un uso ético de la inteligencia artificial, con absoluto respeto a la confidencialidad y a los datos de las personas. Recuerda que los sistemas de IA que utilizamos habitualmente son "Cajas Negras" dentro de las cuales no sabemos qué ocurre con la información que volcamos en ella. En este aspecto insisto en que las Administraciones además de formación en esta materia, deben establecer pautas claras sobre el uso de esta tecnología dentro de la organización. Pautas orientadas a evitar o minimizar los riesgos, promover un uso responsable y ético de esta tecnología y respetuoso con los derechos de las personas».
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Fuente: Juan Carlos García Melián.
Otra cuestión muy interesante, y que afecta de lleno a la contratación pública en su fase de preparación de los contratos, es, dado que esta puede ocuparse de redactar, al menos en un nivel de «borrador» (y con la consiguiente supervisión humana), documentos administrativos como pliegos e los informes.
En efecto, la inteligencia artificial generativa (GEN AI) es una rama de la IA capaz de crear contenidos de todo tipo, incluso de alta calidad, emulando hasta cierto punto las capacidades creativas del ser humano. Sus aplicaciones positivas para todos los sectores son inabarcables, y para el sector público en concreto pueden representar una mejora sin precedentes en el cumplimiento de la legalidad y los principios de transparencia, eficiencia e integridad (sobre este último, véase el «Documento de la OECD donde explica el uso de la GEN AI para la lucha contra la corrupción» (4) : Artificial Intelligence Papers: Generative AI for anti-corruption and integrity in government). En el presente ya existe la posibilidad de que la GEN AI desempeñe un papel instrumental en la redacción de borradores de todo tipo de escritos legales, desde informes jurídicos a contratos, una posibilidad que ya se ha concretado, especialmente en el sector legal privado, pero que en el público requiere de desarrollo normativo y técnico, a fin de acomodar la herramienta a la mejor versión posible de esta funcionalidad. En todo caso, abogamos por reservar al profesional del Derecho esa «última revisión» que, como mínimo, permita verificar la calidad del escrito y, seguramente, incorporar ciertas dosis de experiencia e inteligencia humana.
De alguna forma podemos decir que la GEN AI es la manifestación más creativa de la IA. Por eso se trata de una funcionalidad absolutamente utilizable en la redacción de todo tipo de documentos jurídicos basados en modelos, tales como contratos (mercantiles, laborales, administrativos) o escrituras; y en un nivel más avanzado, otros escritos de mayor complejidad, como informes legales e incluso demandas y contestaciones a las demandas, para lo que se requiere de la herramienta un alto grado de comprensión de la realidad, precisión, coherencia y manejo de la terminología técnica y los formalismos legales. Llegará a este nivel con el (auto)aprendizaje.
La GEN AI nunca llegará a la genialidad por sí misma pero siempre ofrecerá un resultado correcto
Desde el punto de vista técnico, es innegable que los modelos actuales de GEN AI ya pueden ser entrenados utilizando conjuntos de datos compuestos por informaciones y documentos jurídicos previamente redactados y revisados por expertos en Derecho, o incluso perfeccionados por la propia herramienta a través de su capacidad de aprender. De hecho, estos modelos aprenden los patrones lingüísticos y estructurales presentes en estos documentos (dicho coloquialmente, «la jerga legal»), así como las convenciones y formalidades propias del lenguaje jurídico. Una vez entrenados, los modelos de GEN AI pueden generar documentos jurídicos completos y coherentes a partir de una breve descripción o un conjunto de datos de entrada proporcionados por el usuario (antecedentes, hechos). Por ejemplo, un letrado podría introducir los detalles relevantes de un caso o transacción formal, y a partir de ahí el modelo generaría automáticamente un contrato, un informe jurídico, o cualquier otro documento redactado de manera profesional y precisa, razonando correctamente conforme a Derecho y sin perjuicio de esa última revisión humana a la que siempre nos referimos.
Sea como fuere, la GEN AI es y, sobre todo, será capaz de generar diferentes tipos de textos jurídicos de gran calidad y precisión. Y además el resultado será legible y entendible para los no expertos, y eso sin renunciar al rigor, porque también podrá generar varias versiones, al menos una impecablemente jurídica y otra en ese lenguaje accesible al que nos referíamos, además de que por supuesto podrá traducir a otros idiomas, lo cual es extremadamente útil en las Comunidades Autónomas con dos lenguas oficiales, y también para informar de los procesos a las empresas y ciudadanos extranjeros con expedientes o intereses en España, sean residentes o no.
En cuanto a las ventajas de utilizar GEN AI en la redacción de documentos, entendemos que son numerosas:
- • Ahorro de tiempo y eficiencia en el trabajo. Los profesionales del Derecho podremos redactar textos y documentos de manera muy rápida y eficiente, y aunque, insistimos, debemos mantener la tarea de la revisión, no cabe duda de que a la postre será mucho el tiempo liberado que a su vez podrá ser dedicado a otras tareas de mayor valor añadido o exigencia intelectual.
- • Precisión y disminución de errores. Frente a la peligrosa reutilización de los formularios habituales donde se solapan datos de diferentes expedientes e interesados, la GEN AI actuará como una máquina perfectamente programada. Nunca llegará a la genialidad por sí misma, pero tampoco confundirá los datos y siempre ofrecerá un resultado correcto, «defendible», evitando erratas y errores humanos (que suelen ser los más tontos) y garantizando el cumplimiento de los estándares legales y formales.
- • Producción masiva (escalabilidad). Si se quiere ver así, se trataría de una especie de fase avanzada de la clásica ofimática. Los sistemas de GEN AI pueden generar una gran cantidad de documentos de manera simultánea, lo que los hace ideales para despachos, administraciones y profesionales legales que manejan un alto volumen de trabajo.
- • Personalización. Cualquier modelo de GEN AI puede ser adaptado y personalizado para satisfacer las necesidades específicas de una firma legal o de un cliente, incluyendo el uso de lenguaje y terminología especializada, por ejemplo en relación a una rama del Derecho (laboral, mercantil, penal, y, por supuesto, administrativo).
III. El proceso de implantación
Según nuestra experiencia propia basada en la implantación de proyectos de contratación electrónica, podemos intentar dar una serie de pautas para la efectiva implantación de la IA en la contratación electrónica en las entidades públicas. En efecto, pensamos que esto se puede conseguir a través del cumplimiento de tres ítems y un paradigma que de alguna forma los une entre sí.
1. La primera de las tres cuestiones capitales sería la consecución del ciclo integral de la contratación, abarcando sus famosas cinco fases: preparación, adjudicación, formalización, efectos y extinción. Es decir, que todo sea electrónico (en el sentido amplio que veíamos y que incluye la IA) y no sólo la fase de licitación, en la cual solemos poner el acento, y que no por importante es la única. En definitiva, antes de la licitación «pasan cosas», y después también. Podemos realizar la preparación del contrato redactando los documentos que exige la ley ayudados por la GEN AI. Debemos tramitar el expediente de contratación a través de un gestor de expedientes, realizando todos los trámites, firmas y comunicaciones por medios electrónicos, y todo ello sin renunciar a la automatización algorítmica allí donde sea posible. Llegada la fase de licitación, dicho gestor debe integrarse con una plataforma de licitación. La licitación lleva a cabo, por supuesto, por medios electrónicos, siendo importante la encriptación de ofertas para proteger el principio de confidencialidad, y acaba cuando se propone al órgano competente un adjudicatario, el cual se convertirá en contratista mediante la correspondiente formalización (firma) del contrato en un documento electrónico. La fase de ejecución del contrato debe estar protagonizada por la remisión constante de información, siempre electrónica y en su mayor parte automatizada, en relación al servicio que se está prestando. En los contratos de concesión, la incorporación de sensores y otras tecnologías recogida y gestión de datos propiciará una mejor gestión del servicio. Esto permitirá, en última instancia, la fiscalización de dicho servicio, obra o concesión de servicio (o de obra, o suministro), y permitirá recepcionar y pagar (factura electrónica). Con ello se cierra el círculo y se archiva (electrónicamente). Por supuesto, de este expediente seguirán «bebiendo» los deberes de publicación y remisión de información, que también deberían automatizarse lo máximo posible. Y todo ello siempre con los datos a mano, practicando con ellos la transparencia y la trazabilidad. Este es el modelo a alcanzar, más legal y eficiente.
2. En segundo lugar, resulta imprescindible la reorganización de la gestión del servicio de contratación, debiendo tomarse medidas organizativas y funcionales. En este sentido defendemos un modelo de centralización (y no de dispersión y descoordinación) de dicha gestión, un modelo de centrales de compras para municipios pequeños (sin despreciar en absoluto procedimientos que responden a esta misma filosofía, como los Acuerdos Marco, los catálogos electrónicos y los sistemas dinámicos de adquisición), y de Oficinas de contratación para Ayuntamientos medianos y grandes. Defendemos, ante todo, la profesionalización de la contratación pública. No se trata únicamente de ser tecnológicos (aunque evidentemente debemos incorporar algún perfil que domine la ingeniería de datos y la propia IA), sino también, por ejemplo y entre otras cosas, de preparar unos buenos pliegos que reduzcan la conflictividad en la fase de ejecución…
3. El tercer ítem es la gestión del cambio, por supuesto interna, a través de la formación y de medidas organizativas como las ya apuntadas, pero también (e incluso «sobre todo»), la gestión externa del cambio, informando, formando y asistiendo a esos proveedores muchas veces dejados de la mano de Dios, pero que, sean personas físicas o jurídicas, tengan medios o no, en los procedimientos de contratación están legalmente obligados a utilizar los medios electrónicos (plataformas como FACe, la PLSP, comunicaciones y notificaciones electrónicas, inscripción en el ROLECE, etc. …). Y si esos medios electrónicos, poco a poco, van incorporando sistemas de IA, también debemos informar y formar al respecto. Ellos son nuestros usuarios y por eso es muy importante gestionar esta transición.
Y todo ello bajo el paraguas del liderazgo y de la claridad de ideas, que sería el paradigma. Un liderazgo basado en la solvencia profesional de la persona o personas que impulsan y dirigen el proceso de implantación. Este liderazgo implica el ejercicio de habilidades blandas, una serie de capacidades propias de la inteligencia emocional (la humana) que precisamente se revalorizan con la irrupción de la inteligencia artificial.
IV. Conclusiones
Entendemos que estas conclusiones giran en torno a cuatro ideas fuerza que reflejan de forma clara la estrecha relación entre IA y contratación pública, una relación que se manifiesta en cuatro niveles:
- 1. Incorporación de los sistemas de IA al procedimiento de contratación, especialmente licitación. Este aspecto se puede hacer extensivo a las fases de ejecución e incluso extinción, con lo cual impactaría sobre toda la vida del contrato.
- 2. Fomento de las políticas públicas de innovación a través de la modalidad de compra pública de innovación (CPI) y, aunque no se trata exactamente de un contrato, de los llamados entornos de prueba (sandbox).
- 3. Contratos de concesión de servicios. Incorporación de la tecnología a las infraestructuras que soportan los servicios, imponiéndolo al contratista desde el pliego. Utilización de dicha tecnología para la buena gestión del servicio (servicios inteligentes). Generación de datos para diversas finalidades, como por ejemplo la descrita en el siguiente punto.
- 4. Control y fiscalización de los contratos a través de sistemas de IA que identifiquen irregularidades de todo tipo. Para ello disponemos de diferentes mecanismos: monitoreo constante, auditorías automatizadas, inspecciones apoyadas en datos, toma de decisiones apoyadas en datos, evaluación y mejora continua...
Y todo ello rematado con el ejemplo real de las aún escasas pero buenas prácticas de algunas entidades del sector público, las cuales demuestran que la incorporación de esta tecnología disruptiva marca un antes y un después en el cumplimiento de los principios de legalidad, transparencia, objetividad, eficacia y eficiencia, unos principios que están estrechamente relacionados con la actividad contractual pública.