I. Consideraciones Previas
En este artículo se procede al examen de una cuestión que está resultando conflictiva en el día a día de todas nuestras administraciones, en concreto, si perduran en esta año 2017 las medidas excepcionales (tasa de reposición de efectivos y límites de sectores de actividad administrativa afectados) que limitaban las ofertas de empleo de nuestras administraciones públicas tanto autonómicas como locales. Y ello, como consecuencia de que en estos momentos no contemos con una Ley de Presupuestos Generales del Estado, sino simplemente con la prórroga automática de la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016, en aplicación de las previsiones del art. 134 de la Constitución Española. La tesis final de nuestro trabajo es que en estos momentos han desparecido todas las limitaciones previstas por la anterior legislación presupuestaria, de manera que las ofertas de empleo público que quieran convocar las comunidades autónomas y entidades locales se encuentran sometidas exclusivamente a las previsiones del TREBEP y demás normas concordantes sin que resulte posible alegar la aplicación de excepcionalidades normativas de carácter presupuestario.
II. Consideraciones Generales sobre la Prórroga de los Presupuestos Generales del Estado
El carácter anual de la aprobación del presupuesto impediría la ejecución de gastos públicos en el ejercicio presupuestario, si el 1 de enero no estuviera vigente la Ley de Presupuestos Generales para ese ejercicio. Para solventar este problema se ha reconocido la figura de la prórroga del presupuesto del ejercicio anterior, como excepción a la anualidad en la aprobación del presupuesto.
Las ofertas de empleo público que quieran convocar las comunidades autónomas y entidades locales se encuentran sometidas exclusivamente a las previsiones del TREBEP y demás normas concordantes
En tal sentido, el art. 134.4 de la CE establece que «si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos». La prórroga de los presupuestos cubre el vacío normativo que puede provocar el carácter anual de la Ley de Presupuestos, y además con ello se evita la paralización de la actividad económica y administrativa del Estado.
Dicho lo anterior, es preciso examinar dos cuestiones esenciales con relación a la institución de la prórroga presupuestaria, en concreto:
1. El Plazo de prórroga
Este aparece precisado en el citado art. 134.4 de la CE, «hasta la aprobación de los nuevos», esto es, la prórroga es indefinida, lo que resulta más lógico y correcto que otras posibilidades, como la prórroga trimestral o cuatrimestral. A pesar del carácter indefinido de la prórroga, no resulta conveniente que los presupuestos se prorroguen continuamente, en lo que se conoce como «prórroga de la prórroga».
La prórroga del presupuesto es, por otra parte, automática, esto es, se produce en cuanto se alcanza el día 1 de enero del año correspondiente sin que haya entrado en vigor la Ley de Presupuestos para ese ejercicio; y sin que sea necesario acto alguno del Gobierno o de las Cortes Generales que la declaren. No obstante, cuando se produce la prórroga de los presupuestos es frecuente que el Gobierno apruebe un Real Decreto-ley cuya finalidad, como señala PASCUAL GARCÍA (1) no es autorizar la prórroga, sino simplemente impartir normas complementarias hasta la entrada en vigor de los nuevos presupuestos.
2. El Contenido formal y material que se prorroga
El art. 134.4 de la CE se limita a señalar que serán «los presupuestos del ejercicio anterior», y teniendo en cuenta que el apartado 2 de este mismo precepto constitucional establece que los Presupuestos Generales del Estado «incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal», podría sostenerse que todos los gastos e ingresos son objeto de prórroga. Esta afirmación es válida con carácter general, pero requiere algunas matizaciones.
Por lo que se refiere a los gastos, la única limitación explícita al alcance de la prórroga se establece en el art. 38.2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre General Presupuestaria (LGP), según el cual «La prórroga no afectará a los créditos para gastos correspondientes a programas o actuaciones que terminen en el ejercicio cuyos presupuestos se prorrogan o para obligaciones que se extingan en el mismo». El precepto puede resultar demasiado escueto, si bien, parece claro que no se prorrogan los créditos para gastos que deben terminar en el ejercicio cuyos presupuestos están prorrogados, es decir, se ejecutan en el año natural y de una sola vez, como podrían ser los derivados de la ejecución de obra pública (edificios, carreteras, puentes, etc.).
En cuanto a los ingresos, existe un amplio debate doctrinal (2) con relación a si deben entenderse prorrogadas las modificaciones tributarias realizadas al amparo del art. 134.7 de la CE, pues para algunos sectores doctrinales es lógico pensar que dichas modificaciones estarán dirigidas fundamentalmente a la consecución del volumen de ingresos públicos previstos en el presupuesto que se prorroga y, por tanto, si subsiste la necesidad de obtener el volumen de ingresos previsto, la prórroga del presupuesto debe alcanzar también a esas modificaciones tributarias, de todas formas esta no es la cuestión central de este trabajo y por ello, no vamos a profundizar en el tema y nos remitimos a la consulta de la cita bibliográfica.
De todas maneras podemos destacar que en la práctica se han producido diferentes situaciones en función de la causa que lo ha originado, así, por un lado, la imposibilidad de la aprobación como consecuencia del calendario electoral y por otro, el rechazo de los Presupuestos presentados. Efectivamente, en 1982, 1989 y 2011 la celebración de elecciones generales impidió la presentación y aprobación de los Presupuestos Generales del Estado por haberse hallado disueltas las Cámaras en fechas parcialmente coincidentes con las de tramitación del Proyecto de Ley. Por otra parte, en 1995 el Pleno del Congreso de los Diputados votó a favor de la devolución de los Presupuestos presentados por el Gobierno, de modo que una vez más se produjo la prórroga prevista en el art. 134.4 de la Constitución.
Los Gobiernos consideraron insuficiente la prórroga automática y acudieron a instrumentos normativos que permitieran hacerla más operativa
En todos los supuestos mencionados, excepto en 2011, la prórroga vino acompañada de otros tantos Decretos Leyes sobre medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera (Real Decreto-Ley 24/1982, de 29 de diciembre, Real Decreto-Ley 7/1989, de 29 de diciembre y Real Decreto-Ley 12/1995, de 28 de diciembre), que suponían un valor añadido sobre la prórroga automática prevista en la Constitución. En los tres casos, el Gobierno justificó la aprobación del Real Decreto-Ley en la insuficiencia de la previsión constitucional, puesto que la misma no resuelve ciertos problemas que la aprobación de los Reales Decretos-Leyes permitía resolver, como por ejemplo, las retribuciones de los funcionarios o las pensiones de jubilación, que hubiesen permanecido congeladas hasta la aprobación de los nuevos Presupuestos de no haberse acordado un incremento inmediato, como hicieron los Reales Decretos-Leyes de 1989 y 1995. Lo mismo podría decirse de las autorizaciones para emitir Deuda Pública o prestar avales, lo que también fue objeto de modificación y actualización en los Reales Decretos-Leyes.
Es destacable el precedente del 1996 cuando no se aprobaron los presupuestos de dicho año y hubo de prorrogar los de 1995 por Real Decreto-Ley 12/1995, de 28 de diciembre, a continuación por Real Decreto 159/1996, de 2 de febrero, aprobó y publicó la oferta correspondiente a dicho año 1996 en base a la Ley de Presupuestos de 1995 prorrogados por el citado Real Decreto-Ley, pero con una importante matización, en ese momento no existía limitación alguna al régimen jurídico de la oferta de empleo (tasa de reposición), sino que la cuestión se centraba simplemente en la disponibilidad presupuestaria.
Así pues, parece claro por las experiencias examinadas que los Gobiernos afectados han considerado insuficiente la prórroga automática y han acudido por ello a instrumentos normativos que permitieran hacerla más operativa, por más que ello haya encontrado cierta contestación de la doctrina.
III. El Debate sobre la prórroga de la normativa incorporada a la Ley de Presupuestos Generales
Debemos comenzar este apartado realizando una breve referencia a algunos pronunciamientos del Tribunal Constitucional (SsTC 63 y 146/1986 y 13/1992, entre otras); así recordemos que este Alto Tribunal considera comprendido en el concepto Presupuestos Generales del Estado el articulado de la Ley que los aprueba, articulado que, para ser conforme a la Constitución, debe estar conformado por preceptos que guarden una directa relación con las previsiones de ingresos y habilitaciones de gastos o con los criterios de política económica en que los mismos se sustentan.
Por otro lado, tenemos un amplio debate de la doctrina (3) sobre una cuestión esencial a este respecto y recogido por Escribano al cual vamos a seguir a este respecto. La cuestión en concreto es si debe entenderse extendida o no la prórroga a la parte dispositiva o articulado del Presupuesto, y podemos constatar que la doctrina no es unánime, así podemos destacar:
- • PALAO TABOADA estima que la prórroga afecta a los Estados de Gasto del Presupuesto, pero no al articulado de la Ley, cuya vigencia termina con el ejercicio presupuestario.
- • PÉREZ ROYO, entendiendo interpretar la doctrina mayoritaria, se muestra favorable a considerar que la prórroga se extienda a las modificaciones tributarias, mientras se muestran contrarios a esta concreta conclusión Bayona y Soler, así como Martínez Lagos.
- • FALCÓN Y TELLA ha entendido que la prórroga alcanza a las disposiciones del articulado, salvo a las dotadas de vigencia indefinida o a las que expresamente dispongan otra cosa, como sería su vigencia estrictamente anual. En cambio considera discutible que otras normas, como las tributarias, limiten expresamente su aplicación al año y, por tanto, que deban ser objeto de una disposición ulterior —el Decreto-Ley de Prórroga— para extender su vigencia. En definitiva, Falcón se muestra partidario de la posibilidad de que las normas tributarias contenidas en los Presupuestos puedan tener vigencia indefinida —y no anual como la fuente que las contiene— por lo que hace superfluo el decreto-ley de prórroga.
Dicho lo anterior, y tras el examen de las diferentes posiciones y jurisprudencia podemos establecer una clasificación general, así, de inicio podemos establecer un criterio o norma general básica: de conformidad con la doctrina del Tribunal Constitucional anteriormente expuesta los preceptos que guarden una directa relación con las previsiones de ingresos y habilitaciones de gastos son objeto de prórroga automática, puesto que están, en principio, indisolublemente unidos a los estados de gastos e ingresos, si bien habrá que tenerse en cuenta algunas excepciones al respecto, en concreto, las normas de vigencia indefinida y las normas de vigencia superior o inferior al año.
1. Normas de vigencia indefinida o de vigencia superior a un año
Algunas sentencias del Tribunal Constitucional, destacando especialmente la sentencia 65/1990, parece que por medio de «obiter dicta» este considera que la Ley de Presupuestos es una Ley «esencialmente» temporal.
En este punto, el Tribunal Constitucional no se ha pronunciado de forma expresa y clara, si bien en la Sentencia de 21 de mayo de 1987 (65/1987), en su fundamento jurídico séptimo, ha declarado que la Ley de Presupuestos 44/1983 no podía «pretender introducir una regulación permanente, independiente de las circunstancias económicas y criterios del mismo tipo que inspiran el presupuesto para ese año».
Este mismo criterio parece entreverse en la sentencia de 21 de julio de 1987 (134/1987), cuyo fundamento jurídico sexto señala que:
La Ley de Presupuestos es una Ley «esencialmente» temporal
«en realidad la Ley de Presupuestos suscita otro problema que no promueve el órgano judicial que plantea las cuestiones de constitucionalidad. Y es en qué medida una previsión temporal puede convertirse de hecho en permanente por su reiteración en Leyes de Presupuestos sucesivas. Como ya advirtió la sentencia del Tribunal Constitucional 65/1987, esta reiteración sistemática de una disposición temporal podría suponer, a la larga, una forma de sustraer del debate parlamentario ordinario una norma, incluyéndola sistemáticamente en el procedimiento de elaboración más restringido de una Ley de Presupuestos. Pero este problema no se ha planteado en estos términos en las cuestiones aquí examinadas y no es necesario por tanto proceder a su estudio».
La sentencia de 5 de abril de 1990 señala que:
«cuestión distinta es si para la regulación permanente de esta materia (incompatibilidades) son las leyes de presupuestos, por su carácter esencialmente temporal, la norma legal más idónea o indicada, pero esta última objeción, que no incide en modo alguno sobre la inconstitucionalidad de dichas leyes, sino sobre su eficacia temporal, desaparece además en el supuesto que se examina, pues la regulación que ella establecía ha sido recogida luego con carácter general y permanente en la Ley de Incompatibilidades».
Por lo tanto, de lo expuesto puede concluirse que para el Tribunal Constitucional la Ley de Presupuestos es una Ley «esencialmente temporal» cuya vigencia natural, tanto en lo que se refiere a los estados de gastos como al articulado, es de un año.
La conclusión del Alto Tribunal resulta lógica, ya que si se admite que las decisiones de política económica que sirven de fundamento a la Ley de Presupuestos se traducen en unos estados presupuestarios de carácter anual, no cabe duda de que dicha anualidad debe predicarse también del conjunto de decisiones que acompañan a los mismos. Es decir, la política económica que justifica y da origen al gasto o el ingreso en un ejercicio económico de carácter anual no precisa la modificación del ordenamiento jurídico por un tiempo superior a aquel durante el cual se va a llevar a efecto, esto es, el ejercicio presupuestario anual.
Ahora bien, este carácter anual de la Ley de Presupuestos no supone que en algunos casos no se incluyan en la misma preceptos con vigencia distinta a la de un año, si bien, al excepcionar estos supuestos la regla general de la anualidad, los mismos deben ser objeto de una interpretación restrictiva. Así, siguiendo a PÉREZ ROYO podemos concluir que tienen carácter indefinido las siguientes normas:
- 1. Las disposiciones que expresamente manifiestan que su vigencia es superior a un año.
- 2. Las disposiciones de cuyo contenido o tenor literal se deduce claramente que su vigencia es indefinida o superior al año.
2. Disposiciones con vigencia inferior o igual a un año
Son todas aquellas normas que regulan situaciones coyunturales o excepcionales que, en principio, no han de prolongarse más allá del año para el que inicialmente fueron aprobadas. Asimismo, se han de incluir en este apartado las normas que fueron derogadas antes de que se produjese la prórroga presupuestaria, así como las normas que ordenan o permiten la adopción de medidas determinadas que no son susceptibles de reiteración, o que se consuman con su entrada en vigor.
3. Normas de vigencia anual
Todas las demás normas tienen la vigencia que es propia de la Ley de Presupuestos, es decir, anual, y por tanto se prorrogan automáticamente en el supuesto previsto en el art. 134.4 de la Constitución, porque hay que presumir que todas ellas están vinculadas directamente a los estados de ingresos y gastos aprobados en la Ley de Presupuestos correspondiente, ya que si faltara esta vinculación serían inconstitucionales, cuestión ésta a la que nos hemos referido anteriormente.
Al excepcionar los supuestos la regla general de la anualidad, los mismos deben ser objeto de una interpretación restrictiva
Ahora bien, el hecho de que estas normas estén vinculadas directamente a los estados de gastos e ingresos no afecta a la competencia que el Parlamento, o el Gobierno en su caso, tienen para modificarlas o derogarlas durante el período de vigencia inicial de la Ley de Presupuestos, o una vez producida la prórroga presupuestaria, mediante una ley ordinaria distinta de la de presupuestos, respecto de la cual únicamente está reservado constitucionalmente la aprobación del conjunto de los gastos e ingresos del sector público estatal. Asimismo dichas normas pueden ser modificadas por Decreto-Ley, siempre, claro está, que se respeten los límites materiales y presupuestos habilitantes contenidos en el art. 86 de la Constitución.
Así, el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 126/1987, señalaba expresamente (FJ 5.º) que, salvo la aprobación de los estados de gastos e ingresos, las demás materias que normalmente pueden incluirse en la Ley de Presupuestos por estar vinculadas al ingreso o al gasto, también pueden ser reguladas por una Ley ordinaria. Por ello, es constitucionalmente posible que el Gobierno mediante Decreto-Ley modifique las normas objeto de la prórroga si considera que su vigencia en los mismos términos puede ocasionar problemas extraordinarios necesitados de urgente solución.
IV. Las Limitaciones normativas excepcionales al régimen general sobre oferta de empleo público previstas para el año 2016 no están sometidas a la prórroga presupuestaria
En este apartado es donde nos debemos enfrentar al contraste de la doctrina examinada en los anteriores apartados y la calificación que podemos otorgar a las disposiciones normativas de carácter limitativo y excepcional, es decir, estas previsiones deben ser calificadas como normas anuales (vinculadas directamente a la gestión de los capítulos de gastos) y de obligada prórroga, o bien, estamos en presencia de normas de vigencia inferior o igual al año que responden a situaciones excepcionales y que originan por ello, una regulación específica de duración limitada, que por su propia naturaleza deben ser objeto de examen o revisión anual, ya que, las mismas suponen una quiebra al régimen jurídico general.
Efectivamente, nos referimos a las previsiones contenidas en los arts. 19 y 20 de la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016, y así debemos necesariamente examinar la literalidad de estos preceptos, en concreto:
Art. 19. Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica en materia de gastos de personal al servicio del sector público. [...]
Dos.En el año 2016, las retribuciones del personalal servicio del sector público no podrán experimentar un incremento global superior al 1 por ciento respecto a las vigentes a 31 de diciembre de 2015, en términos de homogeneidad para los dos períodos de la comparación, tanto por lo que respecta a efectivos de personal como a la antigüedad del mismo.
Art. 20. Oferta de Empleo Público u otro instrumento similar de gestión de la provisión de necesidades de personal.
Al excepcionar los supuestos la regla general de la anualidad, los mismos deben ser objeto de una interpretación restrictiva
Uno. 1.A lo largo del ejercicio 2016 únicamente se podrá proceder, en el Sector Público delimitado en el artículo anterior, a excepción de las sociedades mercantiles públicas y entidades públicas empresariales, fundaciones del sector público y consorcios participados mayoritariamente por las Administraciones y Organismos que integran el Sector Público, que se regirán por lo dispuesto en las disposiciones adicionales décima quinta, décima sexta y décima séptima, respectivamente, de esta Ley y de los Órganos Constitucionales del Estado, a la incorporación de nuevo personal con sujeción a los límites y requisitos establecidos en los apartados siguientes, salvo la que pueda derivarse de la ejecución de procesos selectivos correspondientes a Ofertas de Empleo Público de ejercicios anteriores o de plazas de militares de Tropa y Marinería profesional necesarias para alcanzar los efectivos fijados en la Disposición adicional décima cuarta.
La limitación contenida en el párrafo anterior alcanza a las plazas incursas en los procesos de consolidación de empleo previstos en la Disposición transitoria cuarta del Estatuto Básico del Empleado Público.
2. Respetando, en todo caso, las disponibilidades presupuestarias del Capítulo I de los
correspondientes presupuestos de gastos, en los siguientes sectores y administraciones la tasa de reposición se fijará hasta un máximo del 100 por ciento:
[…].
A la vista del contenido de los citados preceptos y en concordancia con el examen doctrinal y jurisprudencial examinado anteriormente podemos formular las siguientes conclusiones:
- A) Una interpretación literal de las consideraciones anteriormente expuestas nos lleva necesariamente a la conclusión que de que estas previsiones no pueden deben ser prorrogadas, ya que, no responden a la vinculación directa a los estados de ingresos y gastos aprobados en la Ley de Presupuestos correspondiente como consecuencia de la orientación de política económica general del Estado Central, y en especial lo que resulta determinante es la literalidad del precepto que refiere su eficacia expresamente al ejercicio presupuestario del año 2016, con lo cual se cumple el elemento básico que la doctrina anteriormente examinada establece como parámetro para delimitar la eficacia de las previsiones normativas de la Ley de Presupuestos Generales, en este caso la anualidad.
A este respecto, resulta llamativo que por parte del Ministerio de Hacienda y Función Pública se haya considerado que las previsiones de incrementos salariales de los funcionarios no forman parte de las previsiones presupuestarias objeto de prórroga, a diferencia de la regulación referida a los pensionistas (4) , resultando que del examen de la exposición de motivos del Real Decreto 746/2017, de 30 de diciembre, sobre revalorización y complementos de pensiones de Clases Pasivas y sobre revalorización de las pensiones del sistema de la Seguridad Social y de otras prestaciones sociales públicas para el ejercicio 2017, el propio Gobierno del Estado reconoce que las previsiones de alcance retributivo como lógicamente todas aquellas establecidas con una delimitación temporal en su aplicación no pueden ser objeto de prórroga, a diferencia de este concreto supuesto donde existe una norma de marco general que obliga al Gobierno a adoptar las decisiones necesarias para su implementación.
Pues bien, en los supuestos de incremento retributivo y en especial las limitaciones establecidas en torno a la tasa de reposición de efectivos y sectores afectados previstos para las ofertas de empleo público a convocar por las administraciones públicas, el Estado Central parece mantener una posición desquiciada e incoherente, ya que, por un lado, considera que no es posible aplicar incremento retributivo alguno a los empleados públicos, puesto que las previsiones del art. 19 de la 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016 se han agotado en su eficacia al finalizar el ejercicio para el cual se establecieron, posición y criterio que compartimos, pero por el contrario en cuanto a las previsiones del art. 20 de la misma norma, referido a la oferta de empleo público, a pesar de ser idénticas en su configuración legal y naturaleza jurídica, se está manteniendo una posición totalmente diferente, en el sentido de reclamar el mantenimiento de los citados límites excepcionales a su planificación y convocatoria, lo que, a nuestro juicio, resulta manifiestamente no ajustado a derecho.
Es más hemos examinado en apartados anteriores como el Gobierno del Estado acudió a la regulación mediante Decretos Leyes en los casos de prórroga de estas materias, lo que no ha ocurrido en estos momentos, por ello, estos antecedentes indirectamente nos lleva a concluir que toda medida de gestión de personal tiene un carácter anual y la cual se extingue de forma inmediata al finalizar la vigencia de la LGPE, y no es posible aplicar una prórroga en idénticos términos a los previstos en la anterior Ley, tanto para proceder a un incremento salarial de iguales características como en especial para el mantenimiento de las restricciones sobre las ofertas de empleo público.
- B) Por lo tanto, a nuestro juicio, esta cuestión merece una especial consideración pues además hasta estos momentos no existe antecedente alguno:
Alegar una directa vinculación de un régimen excepcional y de carácter anual a una prórroga presupuestaria, nos resulta un «fraude legis» constitucional y contrario a las consideraciones doctrinales y jurisprudenciales
- 1. Nos encontramos que las excepciones sobre las ofertas de empleo contienen una suspensión del régimen general que cuenta con una regulación normativa específica y completa (TREBEP, LMRFP, LRBRL y las correspondientes Leyes de Función Pública de las Comunidades Autónomas), de manera que si transcurre el plazo previsto en la LGPE (año 2016) para la regulación de un régimen excepcional sobre las ofertas de empleo, deberían entrar en vigor de forma inmediata el régimen jurídico general sin limitación alguna, pues no nos encontramos ante un ámbito ausente de marco normativo especial, como ocurre con el incremento de las retribuciones.
- 2. Además, tampoco parece razonable alegar razones de carácter macroeconómico (Política económica general) que obligaran a considerar prorrogadas estas previsiones, por cuanto, si se examinan las diferentes previsiones desde el año 2011 se observara que los límites han ido variando, y la pregunta es: qué razones existen ahora, si el Gobierno Central no ha elaborado nuevas previsiones macroeconómicas, salvo una posible aprobación del «techo de gasto», que desde luego no supone en ningún caso, que respetando el mismo, las diferentes administraciones no puedan redistribuir sus objetivos de gasto, pasando, por ejemplo, de la obra pública a la mejora de los servicios asistenciales y sanitarios mediante la incorporación de más personal.
- 3. Alegar una directa vinculación de un régimen excepcional y de carácter anual a una prórroga presupuestaria, nos resulta un «fraude legis» constitucional y contrario a las consideraciones doctrinales y jurisprudenciales anteriormente expuestas, si bien, no podemos descartar que por medio del correspondiente Decreto Ley se zanje esta polémica de modo radical, aunque en estos momentos las mayorías no resulten favorables al Gobierno, o se acuda nuevamente por el mismo a la deslealtad institucional presionando a las administraciones autonómicas y locales para que no ejerzan sus derechos como ya hemos detallado en otro trabajo (5) .