«Caminemos siempre hacia adelante, la única persona que tuvo éxito caminando hacia atrás fue Michael Jackson, y en realidad no estaba retrocediendo sino innovando (inventó un nuevo paso de baile)» (El autor)
1. Introducción: una dualidad incómoda
1.1. Una problemática jamás resuelta
El art. 8 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (en adelante, TREBEP), define y clasifica a los empleados públicos. Así, «Son empleados públicos quienes desempeñan funciones retribuidas en las Administraciones Públicas al servicio de los intereses generales». En cuanto a la clasificación, distingue cuatro categorías, desarrolladas en los artículos siguientes. Sucintamente:
- a) Funcionarios de carrera (art. 9). Son funcionarios de carrera quienes, en virtud de nombramiento legal, están vinculados a una Administración Pública por una relación estatutaria regulada por el Derecho Administrativo para el desempeño de servicios profesionales retribuidos de carácter permanente. En todo caso, el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas corresponde exclusivamente a los funcionarios públicos, en los términos que en la ley de desarrollo de cada Administración Pública se establezca. Aquí encontramos la primera contradicción, ya que, si únicamente los funcionarios están legitimados no solo para el ejercicio de las potestades públicas, sino también para la salvaguardia de los intereses generales, el resto de empleados públicos, especialmente los laborales, perderían su encaje en la referida definición de empleado público, pues todos ellos están «al servicio de los intereses generales» (art. 8), al menos de manera indirecta, como también alude el art. 9. Téngase, además, en cuenta que el personal funcionario de las Entidades Locales tiene un régimen jurídico propio (art. 3), y que algunos preceptos del propio TREBEP se aplican exclusivamente al personal funcionario (por ejemplo, el 47, jornada de trabajo).
- b) Funcionarios interinos, de los que, a estos efectos, nos interesa su relación con la temporalidad.
- c) Personal laboral, que puede ser de tres tipos: fijo, equiparable pero no identificable, en cuanto a la fijeza de su contrato, al funcionario de carrera; por tiempo indefinido, figura sin parangón en la categoría de funcionario; y, precisamente, temporal, cuya futura (y teóricamente segura) finalización de contrato le acerca, a estos efectos al interino.
- d) Personal eventual.
A partir de aquí, debemos centrarnos en la figura del personal laboral. Según el art. 11 TREBEP, «Es personal laboral el que, en virtud de contrato de trabajo formalizado por escrito, en cualquiera de las modalidades de contratación de personal previstas en la legislación laboral, presta servicios retribuidos por las Administraciones Públicas». Pero, más allá de las cuestiones formales o de régimen jurídico, obviamente también relevantes, nos interesan los criterios para su determinación en las plantillas de las entidades del sector público, una cuestión que no resuelve el TREBEP, limitándose a remitir a «las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto». Sí establece al menos uno de esos criterios, precisamente el que acabamos de calificar como contradictorio, ya que los puestos de trabajo que pueden ser desempeñados por personal laboral no pueden corresponderse con funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas. En nuestra opinión, es directamente imposible esa desvinculación total, incluso indirecta, con el interés general. Hasta el personal laboral de las empresas concesionarias de servicios públicos participa indirectamente en la salvaguardia del interés general, máxime un empleado público. Incluso se puede decir que, en cierto modo, participan del ejercicio de las potestades públicas, en este caso sí de una manera totalmente indirecta e instrumental. Debemos dejar claros estos aspectos para poder argumentar mejor, ut infra, las propuestas que contiene el presente trabajo.
¿Tiene sustantividad propia la categoría del personal laboral?
En todo caso, como empleados públicos que son, las últimas modificaciones legales del TREBEP (apartado 3 del art. 11 TREBEP, añadido por la Ley 20/2021 de 28 de diciembre), garantizan que los procedimientos de selección del personal laboral sean públicos, rigiéndose en todo caso por los principios de igualdad, mérito y capacidad. La única cláusula peligrosa es la que contiene el citado precepto in fine: «en el caso del personal laboral temporal se regirá igualmente por el principio de celeridad, teniendo por finalidad atender razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia». No obstante, la normativa se mueve entre dos aguas, mostrando abiertamente la dicotomía entre separación y equiparación. Un ejemplo de esta última es la reforma del TREBEP mediante el Real Decreto-ley 9/2025, de 29 de julio, convalidado por las Cortes Generales en septiembre de 2025, que modifica sustancialmente los permisos parentales tanto en el Estatuto de los Trabajadores como en el TREBEP. La reforma eleva a 19 semanas el permiso por nacimiento para ambos progenitores (antes 16), ampliables a 32 semanas en familias monoparentales, con efecto retroactivo para nacimientos desde el 2 de agosto de 2024. Además, establece 2 semanas retribuidas adicionales (de las 19) disfrutables hasta que el menor cumpla 8 años, aplicables desde el 1 de enero de 2026. Esta equiparación de derechos entre personal funcionario y laboral confirma la tendencia unificadora del régimen jurídico en materia de conciliación, reduciendo una de las históricas diferencias entre ambas categorías.
Entonces, ¿tiene sustantividad propia la categoría del personal laboral? Sabemos que engloba a un grupo de empleados públicos debidamente seleccionados que, en lugar de un nombramiento y una toma de posesión firman un contrato de trabajo formalizado por escrito, y a partir de ese momento se someten a un régimen jurídico doble (una segunda dualidad que deriva de la primera). A su vez, el personal laboral también está categorizado en diferentes grupos profesionales, en base a la titulación exigida para acceder.
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Fuente: https://funcionpublica.digital.gob.es/, con base normativa en el art. 8 del IV Convenio colectivo único para el personal laboral de la Administración General del Estado (1) .
El cuadro anterior, basado en la titulación, descarta el mito sobre la identificación del personal laboral con el personal «de oficios» en relación a puestos normalmente ceñidos a funciones básicas o de escasa cualificación, una teoría barrida por los «grupos M». En cualquiera de los casos se observa un posible solapamiento con una cierta categoría de funcionarios (también divididos en cuerpos y escalas, así como grupos de clasificación): los de carácter especial o «administración especial», llamados a realizar funciones especializadas que, en algunos casos, son indiferenciables de las que se asignan a algunos empleados laborales.
¿Cómo encaja esta ya antigua problemática en el momento actual? En el presente artículo nos centraremos en el binomio personal laboral versus personal funcionario, figuras en ambos casos redefinidas e incluso reinventadas en la era de la incertidumbre y IA, sin perjuicio de la más que obligada referencia al personal directivo público profesional, que no sería una tercera (en realidad quinta) clase de empleado público, sino una categoría transversal a la que pueden acceder tanto funcionarios como laborales, con unas características propias muy interesantes a los efectos de este estudio.
Una de las primeras cuestiones sobre la que debemos reflexionar es cómo ha logrado sobrevivir la figura del laboral a lo largo de los años, y la única conclusión lógica es que sigue siendo necesaria, y de hecho puede que esté al alza. En todo caso, históricamente se ha cuestionado su misma existencia o, al menos, su ámbito funcional, pero la ley, la jurisprudencia, la doctrina y la propia práctica administrativa siempre han acabado dando su aval. Durante todo este tiempo, la legitimidad del personal laboral se basa en su capacidad para realizar tareas complejas y específicas gracias a la posesión de conocimientos especializados, relacionados con las profesiones tradicionales. Además, han venido asumiendo una carga significativa de tareas de todo tipo que, en teoría, permitía al personal funcionario ejercer funciones que implican potestades públicas.
No obstante, la normativa anterior siempre ha considerado al personal laboral como la excepción, y no la regla. Tal es el postulado principal de la Ley 23/1988, de 28 de julio, de Modificación de la Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública, a la que al menos debemos agradecer el establecimiento de alguno de los aludidos criterios: «Con carácter general, los puestos de trabajo de la Administración del Estado y de sus Organismos Autónomos así como los de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, serán desempeñados por funcionarios públicos. Se exceptúan de la regla anterior y podrán desempeñarse por personal laboral:
- • Los puestos de naturaleza no permanente y aquellos cuyas actividades se dirijan a satisfacer necesidades de carácter periódico y discontinuo.
- • Los puestos cuyas actividades sean propias de oficios, así como los de vigilancia, custodia, porteo y otros análogos.
- • Los puestos de carácter instrumental correspondientes a las áreas de mantenimiento y conservación de edificios, equipos e instalaciones, artes gráficas, encuestas, protección civil y comunicación social, así como los puestos de las áreas de expresión artística y los vinculados directamente a su desarrollo, servicios sociales y protección de menores.
- • Los puestos correspondientes a áreas de actividades que requieran conocimientos técnicos especializados cuando no existan Cuerpos o Escalas de funcionarios cuyos miembros tengan la preparación específica necesaria para su desempeño, y
- • Los puestos de trabajo en el extranjero con funciones administrativas de trámite y colaboración y auxiliares que comporten manejo de máquinas, archivo y similares.
Asimismo, los Organismos Públicos de Investigación podrán contratar personal laboral en los términos previstos en el artículo 17 de la Ley 13/1986, de 14 de abril, de Fomento y Coordinación General de la Investigación Científica y Técnica.»
Sin duda, estos criterios se han quedado anacrónicos, pero podrían darnos pautas para interpretar hasta qué punto encaja la figura del personal laboral en los nuevos y no tan nuevos puestos y perfiles que exige la actual realidad sociotecnológica. A saber:
- 1. S.T.E.M. (siglas de Science, Technology, Engineering and Mathematics). Los puestos muy técnicos, especialmente los relativos a la tecnología, son necesarios en este momento para entender y estar en el backoffice de los nuevos métodos a través de los cuales empezamos a funcionar (minería de datos, ingeniería de prompt y otros usos técnicos de la IA, programación de algoritmos, e incluso robótica). En las nuevas organizaciones ultratecnológicas, necesitaremos perfiles que conozcan y trabajen muy bien con la tecnología, y ello sin perjuicio de la conveniencia de una mejora general en el desarrollo de las habilidades digitales por parte del resto de empleados, claro está. Vaya por delante que el personal laboral encaja francamente bien en esta categoría (digamos que pasamos de los oficios o los nuevos oficios), lo cual no significa que algunos de estos puestos no puedan o incluso en algunos casos deban ser clasificados como funcionariales. Además, este tipo de perfiles van a poder y querer teletrabajar, pues no en vano están avezados en telecomunicaciones, como mínimo en el nivel de usuario avanzado.
- 2. Asistenciales. Frente a la IA, ganan valor los puestos para los que se requieren las «inteligencias» más humanas: empatía, habilidades sociales, comunicación, resolución de problemas, etc. Este tipo de puestos suelen ser de perfil asistencial y no tan tecnológicos: atención avanzada al público (más allá de los chatbots, que ciertamente pueden «filtrar» la atención básica), servicios sociales, etc., máxime en un contexto de crisis y necesidad, en el que la Administración debe mejorar la calidad de estos servicios. Aquí nuestra apuesta es por los funcionarios, aunque sorprendentemente la citada Ley 23/1988 se decantara por los laborales para prestar funciones relacionadas con «servicios sociales y protección de menores».
- 3. Directivos. También se ponen muy en valor los indispensables puestos de dirección o directivos públicos profesionales. En este caso, las nuevas aptitudes requeridas son, entre otras, inteligencia emocional, pensamiento crítico, pensamiento abstracto, capacidad de coordinar equipos, altas habilidades en comunicación, adaptabilidad, y una fuerte ética, entre otras. Legalmente, los directivos (puestos de dirección administrativa en sentido amplio) pueden ser políticos, eventuales, funcionarios y laborales. Obviamente, apostamos por su profesionalización y, por tanto, por una de las dos últimas figuras.
Concretamente, los nuevos directivos deben ser profesionales extremadamente completos, críticos y éticos al mismo tiempo, no exactamente especialistas, sino más bien renacentistas. Cuantas más habilidades blandas atesoren, mejor, porque surgirán muchos problemas prácticos, los del día a día, y ninguno de ellos lo resolverá el BOE. También serán necesarios otros perfiles, algunos completamente nuevos o de reciente aparición, de carácter especializado y que, en cierto modo, podrían constituir una cuarta categoría (aunque en realidad están integrados en alguna de las anteriores): experto en dirección y coordinación de proyectos, DPO, experto en comunicación, analista de datos, prompt engineering, psicólogo organizacional, gestor de conflictos, compliance officer…
Volviendo al TREBEP, recordemos que es una norma presuntamente unificadora, pero contradictoria desde el principio: «El presente Estatuto tiene por objeto establecer las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos incluidos en su ámbito de aplicación. Asimismo tiene por objeto determinar las normas aplicables al personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas» (art. 1). En cuanto al segundo inciso, el art. 7 aclara que «El personal laboral al servicio de las Administraciones públicas se rige, además de por la legislación laboral y por las demás normas convencionalmente aplicables, por los preceptos de este Estatuto que así lo dispongan», es decir:
- • Permisos del personal laboral: TRBEP (art. 7).
- • Teletrabajo: TRBEP (art. 47 bis. 5).
- • Jornada de trabajo y vacaciones: TREBEP y legislación laboral (art. 51).
- • Selección: TREBEP (art. 61.7.)
- • Provisión: convenios colectivos y TREBEP (art. 83).
- • Régimen disciplinario: TREBEP (arts. 93.1 y 96.1.b).
No obstante todo lo anterior, «El personal laboral se clasificará de conformidad con la legislación laboral» (art. 77). En cuanto a las situaciones laborales: «El personal laboral se regirá por el Estatuto de los Trabajadores y por los Convenios Colectivos que les sean de aplicación. Los convenios colectivos podrán determinar la aplicación de este capítulo al personal incluido en su ámbito de aplicación en lo que resulte compatible con el Estatuto de los Trabajadores» (art. 92).
Nos encontramos ante una dualidad incómoda. Un régimen jurídico que se debate entre la equiparación y la separación
Y todo esto en cuanto al TREBEP. Una comparativa interesante es la que podemos realizar entre la referida normativa básica estatal, relativamente reciente pero cercana ya a la década, con las últimas leyes autonómicas sobre función pública (sobre todo las post-pandemia), cuya redacción parece empatizar con los tiempos. Por ejemplo, la Ley 4/2021, de 16 de abril, de la Función Pública Valenciana contiene interesantes incisos, como la necesidad inequívoca de respetar en todo caso los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, así como los de publicidad, libre concurrencia y transparencia, también para la selección del personal laboral temporal, quien debe haber «superado el correspondiente proceso selectivo» (art. 19). En cuanto a los siempre complicados criterios para su determinación, esta ley da un paso adelante permitiendo que el personal laboral pueda ocupar incluso puestos de trabajo clasificados para personal funcionario, «siempre que dichos puestos no impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las administraciones públicas» (inciso heredado de la legislación básica, y que en este caso no supone ningún avance), en casos excepcionales como problemas de salud del trabajador, traslado por violencia de género o cuando deba adscribirse a una plaza de personal funcionario, atendiendo a las funciones realizadas, a quien en sentencia judicial se le hubiera reconocido la condición de personal laboral por tiempo indefinido no fijo de plantilla.
Por su parte, la Ley 5/2023, de 7 de junio, de la Función Pública de Andalucía define muy bien las tres categorías actuales de personal laboral en su art. 16. Además, en cualquiera de los tres casos, «En atención a la jornada que vaya a desempeñar, el personal laboral podrá ser contratado a tiempo completo o a tiempo parcial». En cuanto a la determinación y clasificación de este tipo de puestos, se remite, con cierta lógica, a la negociación colectiva y a la relación de puestos de trabajo.
En conclusión, nos encontramos ante una dualidad incómoda. Un régimen jurídico que se debate entre la equiparación y la separación. En cierto modo, nos encontramos ante una dualidad jurídica dudosa, tan dudosa como el fenómeno contrario, la unificación, de manera que al final no se logró ni lo uno ni lo otro. Sí encontramos, no obstante, una dualidad competencial o funcional apreciable, aunque tampoco totalmente nítida. Y menos aún si incorporamos algunos matices introducidos por el avance de los tiempos, que nos invita a evolucionar de un modelo que podríamos denominar «de personal de oficios» a otro de expertos en datos e IA. Una vez debidamente clasificados estos nuevos puestos, la figura de la contratación laboral permitiría una mejor gestión del talento a través de su sujeción a un régimen jurídico más flexible, cuyo punto fuerte es el contrato (en contraposición al «nombramiento» del funcionario), un contrato laboral que deriva del contrato civil, lo cual significa acuerdo inter partes y, hasta cierto punto, la posibilidad de deshacer dicho acuerdo.
1.2. La relegitimación del personal laboral
Los datos de empleo público de los últimos años muestran un claro predominio del personal funcionario, ya que según el Boletín Estadístico del Personal al servicio de las AAPP de julio de 2022 (2) , el número total de empleados públicos en España era de 2.731.117, cuyos porcentajes de distribución eran los siguientes:
- • 53,36%, personal funcionario de carrera
- • 22,30%, personal laboral
- • 4,34%, otro personal
Si actualizamos dichos datos a enero de 2026, se confirma el predominio del personal funcionario. Según el Boletín Estadístico del Personal al servicio de las AAPP (BEPSAP enero 2026), el número total de empleados públicos en España alcanzó los 3.107.195, con incremento de 69.763 efectivos respecto a enero 2025 (3.037.432). La distribución porcentual es: 53% personal funcionario de carrera (1.647.857), 22% personal laboral (659.600 fijos + laborales temporales), y un dato preocupante: 999.738 empleados temporales (32,2% del total), compuestos por 700.749 funcionarios interinos y 298.989 laborales temporales. Este porcentaje de temporalidad evidencia la urgencia de estabilizar plantillas mediante ofertas públicas de empleo alineadas con los principios de igualdad, mérito y capacidad que establece el art. 11.3 TREBEP, reforzado por la Ley 20/2021.
Esto significa que sigue pesando el criterio de la citada Ley 23/1988, que en realidad deriva de la doctrina del Tribunal Constitucional (en adelante, TC), en interpretación del art. 103.3 de la CE. En efecto, la STC 99/87, estableció esta regla general de la funcionarización de la Administración y la excepción el régimen laboral. Una década más tarde, la STC 99/1997, de 20 de mayo, aborda de una forma un poco abstracta la cuestión para la clasificación de los puestos en una u otra categoría, con una referencia indeterminada a la «naturaleza de su contenido», cuya determinación posterior no ayuda a concretar. Pero en algún momento deben establecerse esos contenidos, funciones, materias, profesiones y, sobre todo, puestos, bien legalmente, o bien, en su defecto, en base a criterios organizativos y de servicio de cada entidad pública. En todo caso, parece claro que este deslinde «no tan natural» jamás quedó resuelto por la normativa ni por la doctrina, y hemos llegado al momento presente sin tener una base legal, ni siquiera material, sobre los puestos que corresponden a una y otra categoría de empleados públicos. Este es un aspecto que quizá queda demasiado expuesto a la estrategia organizativa y a la negociación colectiva, siempre con base técnica, no discrecional, pero, visto lo visto, tendremos que utilizar estos instrumentos para definir funcionalmente qué es y qué hace hoy en día el personal funcionario y el personal laboral.
Estamos abordando una cuestión abierta. Realmente no somos capaces de identificar qué puestos no están realmente relacionados, ni siquiera de manera indirecta, con el interés general, y eso sin abrir el debate sobre el ejercicio de potestades públicas, de las que en ocasiones participa incluso una empresa contratista (o de capital público, tanto da), por ejemplo, como colaboradora en las funciones de recaudación en vía ejecutiva. En todo caso, nos parece indefendible que el personal laboral no se rija por los principios de objetividad, imparcialidad, independencia, integridad pública, etc., tanto en su selección como en su desempeño, pues no en vano estos y otros principios de la máxima importancia, algunos de ellos de rango constitucional, inspiran el funcionamiento de las administraciones públicas (son principios de organización y actuación recogidos en las leyes). Tampoco sirve ya el criterio del «personal de oficios» ceñido a tareas muy menores ni la expresión «personal sin responsabilidad», porque las tareas a desempeñar son cada vez más complejas y porque, desde luego, todos los empleados públicos tienen responsabilidad en el ejercicio de sus funciones. Todos, a pesar de una antigua creencia popular, casi mítica, de que no era así, y aquí no hay ninguna excepción.
Todos los empleados públicos tienen responsabilidad en el ejercicio de sus funciones
De hecho, el innegable aumento de la complejidad de lo público relegitima la figura del personal laboral. Dicho de otro modo, podemos gestionar todo el ciclo del talento (identificación, captación, gestión de las diferencias, retención, etc.) a través de la contratación laboral.
Una de las propuestas principales del presente trabajo es la de utilizar la figura del personal laboral para incorporar determinados perfiles en determinados puestos, los cuales evidentemente habrá que crear con carácter previo. Nos referimos a puestos hoy en día necesarios, normalmente muy técnicos (los mencionados STEM) y que no implican el ejercicio de potestades, por lo que pueden ser clasificados y contratados como laborales. Al ser una figura más flexible que la del funcionario de carrera, podría ser interesante para que el talento de la Generación Z, menos interesados en un empleo fijo que sus padres y abuelos pero sí muy atentos al job crafting, la autorrealización personal y la calidad de vida, pudiera considerar la opción trabajar en la Administración, al menos durante un tiempo...
Puede ser buena idea, si bien admitimos ciertas dificultades por cómo está articulado nuestro empleo público. El EBEP original (Ley 7/2007) se quedó a medias de la pretendida unificación. El personal laboral sigue estando en tierra de nadie, y sobre todo es clave su sujeción a la jurisdicción social. Esa puede ser una de las claves. No obstante, ese talento «contratado» de forma laboral podría acceder a puestos de nueva creación, siendo su valor diferencial el conocimiento muy técnico, no «administrativo». En el ámbito TIC, los puestos de telecomunicaciones, robótica, IA, expertos en datos, investigadores, vinculados a proyectos de innovación, STEM en general, por definición no implican el ejercicio de autoridad, salvo en materia de ciberseguridad y protección de datos, y con dudas, ya que el DPO no tiene por qué ser funcionario. Hablamos de puestos A1 y A2, valiosos mandos intermedios desde un punto de vista jerárquico (aunque las organizaciones tienden a ser, precisamente, más horizontales). El aludido talento puede encontrar un estímulo en un puesto estimulante, bien retribuidos y con roles importantes, quizá no directivos (algo que también valorará positivamente, ya que los más altos cargos están asociados al estrés), pero sí de gran impacto. Hablamos de perfiles creativos, fijos o vinculados a actividades temporales, necesidades que se corresponderían con el clásico contrato «por obra y servicio determinado» (hoy en día contrato temporal «por circunstancias de la producción» o incluso «de interinidad»), especialmente vinculadas a un proyecto. Sin embargo, aquí aparece otro problema, el de la brevedad legal de los contratos temporales, cuya justificación, por supuesto, también deberá acomodarse a la ley. En todo caso, aunque la ejecución de los proyectos pueda encajarse en una temporalidad (el propio proyecto suele anexar un cronograma), hablamos de necesidades que han venido para quedarse, es decir, permanentes. La conclusión es que, en el supuesto normal, debemos contratar con carácter fijo a este tipo de profesionales tras el oportuno proceso selectivo basado en los principios de igualdad, mérito y capacidad. Pero incluso ese contrato fijo será más flexible que el nombramiento definitivo de un funcionario de carrera, lo cual puede evitar esa sensación de claustrofobia, de estar «casados» con un trabajo, que por lo general caracteriza a las nuevas generaciones. A cambio, seguramente se sentirán más cómodos que las anteriores generaciones de funcionarios de carrera, si son sometidos a una «evaluación con consecuencias». Necesitamos perfiles técnicos y éticos que adapten nuestros servicios a las nuevas normativas sobre IA (Reglamento de Inteligencia Artificial), datos y ciberseguridad (NIS2), sin la «claustrofobia» de ser funcionario.
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2. Derechos y obligaciones «tecnológicos» del personal funcionario y del personal laboral
Sin ánimo de reincidir en algunos aspectos ya abordados sobre la innegable dualidad de regímenes jurídicos, nos centraremos en este apartado en los derechos y obligaciones digitales de los empleados públicos, cuyo abordaje doctrinal ha sido obviamente más escaso que el de otros derechos y deberes tradicionales. Dentro de esta categoría de derechos, destacan por encima de todos el de desconexión y el de trabajo a distancia, ambos calificables como derechos-deberes y desde luego completamente en auge en la era de la IA. Las nuevas generaciones de empleados públicos, bien sean funcionarios o laborales, abrazarán la tecnología pero no se someterán a sus abusos.
2.1. El derecho de (des)conexión
Sin duda existe un derecho previo a la conexión, relacionado con los medios precisos para desarrollar nuestro trabajo en la actualidad, el cual además puede ser total o parcialmente «a distancia». Pero una vez estamos debidamente conectados debemos poner ciertos límites… ¿Recibe correos de su «jefe» a horas intempestivas? ¿Y llamadas? ¿Y mensajes de chat? ¿Tiene ese jefe o un compañero la obligación de enviarlos en «horario laboral»? ¿Y nosotros la de responderlos? Al respecto podemos señalar varios matices. Por un lado, independientemente de la «potestad» de enviar, está la libertad de no abrir (previa al «no responder»). Cada uno sabe, no obstante, el grado de responsabilidad y disponibilidad relacionado con su puesto y nómina. Un servidor, secretario del Ayuntamiento, difícilmente puede obviar no ya un correo sino una llamada telefónica del Sr. Alcalde, aunque esta se produzca en horas o días de descanso. Obviamente también pongo unos límites que se mueven dentro de lo razonable, si bien todos sabemos que lo razonable es un concepto abstracto que algunas veces se debe recordar.
Por otra parte, si entramos a fondo en el aludido concepto «horario laboral», fuera del mismo ni se podrían enviar ni recibir estas comunicaciones. En nuestra opinión no podemos ser tan estrictos, sobre todo en el aludido desempeño a distancia, aunque obviamente también es defendible que únicamente se puedan realizar acciones relacionadas con el trabajo, incluidas las comunicaciones, en el horario estricto que se fije, normalmente de 8 a 15 horas. Pero la bidireccionalidad de las relaciones laborales puede ser asíncrona, por lo que un compañero, superior jerárquico o no, en realidad puede enviarme un correo electrónico a cualquier hora. También puede programar el envío, por supuesto, pero si no lo hace yo puedo tomar medidas para que no se vea afectado mi derecho a la desconexión. En realidad, todo se reduce sencillamente a que quien legal o voluntariamente trabaje por la noche o el fin de semana, dentro de su organización personal del trabajo, debe tener en cuenta que otras personas pueden recibir el correo y, sobre todo el mensaje de chat, en algún dispositivo que tengan abierto en ese momento. Esta circunstancia debe pactarse de antemano, para no generar sobresaltos innecesarios. El problema no es tanto leerlo y/o responderlo, ya que por supuesto no hay ninguna obligación de inmediatez, pero debe tenerse en consideración que simplemente recibirlo puede ser incómodo.
El envío de emails fuera del horario de trabajo puede suponer una vulneración del derecho a la desconexión digital de los empleados
Ya se han producido importantes avisos de la Inspección de Trabajo a las empresas por las comunicaciones que realizan a través de medios electrónicos con sus plantillas. Dicho organismo deja claro que el envío de emails fuera del horario de trabajo puede suponer una vulneración del derecho a la desconexión digital de los empleados, lo que tendría la consideración de una infracción grave de la normativa laboral, sancionada con multas de entre 626 y 6.250 euros. Lo único que eximiría a la empresa es que la compañía deje claro, por cualquier mecanismo, que esas comunicaciones tienen que responderse en horario de trabajo. Esta interpretación del derecho a la desconexión digital, ciertamente estricta, supone un toque de atención importante para las empresas. La opinión mayoritaria de los laboralistas era que el respeto a ese descanso conllevaba que las compañías no pudieran exigir a los trabajadores que leyeran y contestaran a los correos electrónicos. En efecto, el artículo 7.5 del Texto Refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social establece como infracción grave «la transgresión de las normas y los límites legales o pactados en materia de jornada, trabajo nocturno, horas extraordinarias, horas complementarias, descansos, vacaciones, permisos, registro de jornada y, en general, el tiempo de trabajo». Por su parte, el 40.1.b) de la misma norma fija una horquilla para la sanción de entre 626 y 6.250 euros. ¿Pero, por qué empieza a generar conflictividad una cuestión que se soluciona de una manera extremadamente sencilla, al menos por lo que respecta a los correos electrónicos, programando los envíos? Porque hablamos de un derecho no solo importante, sino también fundamental (dentro de los derechos de última generación). Según el art. 18.4 Constitución: «La ley limitará el uso de la informática para garantizar el honor y la intimidad personal y familiar de los ciudadanos y el pleno ejercicio de sus derechos». Un derecho que además es de contenido amplio, ya que a su vez está compuesto por otros derechos ya clásicos propios de la relación laboral (conciliación, prevención de riesgos, permisos y vacaciones, salud laboral…), así como por los aludidos nuevos derechos digitales, que se contienen en los artículos 87 a90 de la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales (LOPDGDD):
- • Derecho a la intimidad y uso de dispositivos digitales en el ámbito laboral (art. 87).
- • Derecho a la desconexión digital en el ámbito laboral (art. 88).
- • Derecho a la intimidad frente al uso de dispositivos de videovigilancia y de grabación de sonidos en el lugar de trabajo (art. 89).
- • Derecho a la intimidad ante la utilización de sistemas de geolocalización en el ámbito laboral (art. 90).
¿Qué establece, de forma concreta, el artículo 88 LOPDGDD? Podemos desgranar el precepto en los siguientes puntos clave:
- • Los trabajadores y los empleados públicos tienen derecho a la desconexión digital a fin de garantizar, fuera del tiempo de trabajo legal o convencionalmente establecido, el respeto de su tiempo de descanso, permisos y vacaciones, así como de su intimidad personal y familiar.
La razón de ser de este derecho es, pues, el respeto al tiempo de descanso de los empleados públicos, sin duda de todos ellos (de hecho, es redundante la expresión «los trabajadores y los empleados públicos»). Obviamente, en cuanto a la alusión a su intimidad personal y familiar, en este caso el respeto a la misma no tiene nada que ver con el «tiempo de descanso», ya que dicho respeto no se debe relajar en ningún momento, si bien la redacción puede dar lugar a malas interpretaciones. Por otra parte, y durante «el tiempo de trabajo legal», podría debatirse si existe un derecho de desconexión durante la pausa del café o la comida.
- • Las modalidades de ejercicio de este derecho atenderán a la naturaleza y objeto de la relación laboral, potenciarán el derecho a la conciliación de la actividad laboral y la vida personal y familiar, y se sujetarán a lo establecido en la negociación colectiva o, en su defecto, a lo acordado entre la empresa y los representantes de los trabajadores. El empleador, previa audiencia de los representantes de los trabajadores, elaborará una política interna dirigida a trabajadores, incluidos los que ocupen puestos directivos. En dicha política se definirán las modalidades de ejercicio del derecho a la desconexión y las acciones de formación y de sensibilización del personal sobre un uso razonable de las herramientas tecnológicas que evite el riesgo de fatiga informática.
Con esta referencia literal a la expresión «fatiga informática» se consolida la inclusión de la misma en la materia de prevención de riesgos laborales. Por otra parte, es importante que la empresa (por ejemplo, el Ayuntamiento) forme y sensibilice a sus empleados para que calibren adecuadamente su derecho de desconexión y, por supuesto, también el de los demás.
- • En particular, se preservará el derecho a la desconexión digital en los supuestos de realización total o parcial del trabajo a distancia, así como en el domicilio del empleado vinculado al uso con fines laborales de herramientas tecnológicas.
El precepto también subraya lo obvio, y es que el derecho de desconexión tiene una especial incidencia y relevancia en el desempeño a distancia, siempre que se desarrolle a través de las herramientas telemáticas, que va a ser lo habitual o, si hablamos no de ofimática sino de comunicación, va a darse siempre y en todo caso, ya que cualquier profesional dispone, al menos, de una herramienta telemática: su teléfono. A este respecto, una cuestión interesante es determinar si dicho dispositivo móvil debe proporcionarlo la empresa a fin de diferenciarlo del teléfono personal. Esta reflexión también se incluye entre los detalles del análisis del derecho de desconexión.
Por lo demás, este precepto equivale, aproximadamente, al artículo 20 bis del Texto Refundido del Estatuto de los Trabajadores (TRET), que en este caso no sería aplicable directamente ni siquiera al personal laboral de la Administración, el cual, no obstante, establece lo siguiente: «Derechos de los trabajadores a la intimidad en relación con el entorno digital y a la desconexión. Los trabajadores tienen derecho a la intimidad en el uso de los dispositivos digitales puestos a su disposición por el empleador, a la desconexión digital y a la intimidad frente al uso de dispositivos de videovigilancia y geolocalización en los términos establecidos en la legislación vigente en materia de protección de datos personales y garantía de los derechos digitales».
Cabe tener en cuenta que dentro del ámbito del derecho a la desconexión digital se incluyen vacaciones, permisos y bajas, casos indudables, pero también el tiempo natural que no forma parte de la jornada laboral. Utilizamos deliberadamente la expresión «tiempo natural» y no «jornada oficial», porque no queremos polemizar sobre la difusa frontera de los instantes que no están en terreno de nadie, como las entradas y salidas al centro de trabajo, y los instantes próximos en el tiempo, pero está claro que la tarde-noche y la noche, así como los fines de semana, no son jornada laboral salvo para los empleados públicos que de forma habitual o excepcional tengan asignados servicios en dicho horario. Por último, cabe decir que, obviamente, este doble derecho de conexión y desconexión se encuentra íntimamente relacionado con el teletrabajo, del cual hablamos a continuación.
2.2. Teletrabajo o trabajo «a distancia»
Como dijimos en su momento (3) , «El teletrabajo resulta esencial para que no se paralice el funcionamiento de la Administración, especialmente en tales circunstancias de necesidad. Sorprendentemente, vemos que en esta cuestión no aprendimos nada de la última crisis y se mantiene la visión del teletrabajo como una situación poco deseable y coyuntural, justificada en las situaciones extremas en las que salir de casa supone un riesgo. El resto del tiempo no, porque seguimos con la presunción de que sin vigilancia no hay rendimiento. Conciliación, trabajo por objetivos, evaluación… Aún no. (…). Lejos de esta normalización del teletrabajo (en realidad del sistema híbrido, que es el que defendemos (4) ), regulado en Reglamentos específicos únicamente en contadas ocasiones, en este momento se está manejando su «autorización» excepcional en decretos en los que se justifica tanto el teletrabajo como la misma exención laboral, que para algunos es prácticamente lo mismo, y que se justifican por razones de seguridad en ambos casos (y también para que los desplazamientos no entorpezcan las labores urgentes que se están realizando)».
A febrero de 2026, el panorama normativo del teletrabajo en el sector público español ha experimentado una consolidación significativa. El Decreto 3/2026, de 15 de enero, de Castilla y León, actualiza el anterior Decreto 27/2022 estableciendo un modelo replicable: requiere 6 meses previos en servicio activo, competencias digitales certificadas, plan individual con objetivos trimestrales, máximo 2 ubicaciones autorizadas, duración inicial de 1 año prorrogable dos veces, y un mínimo de 2 días presenciales semanales. El procedimiento simplifica trámites (solicitud electrónica, resolución en 3 meses) y establece criterios de priorización objetivos (conciliación familiar, lucha contra la despoblación, víctimas de violencia de género). Por su parte, Andalucía lanzó en enero de 2026 un programa piloto que permite hasta 4 días semanales de teletrabajo (80%) en unidades que demuestren eficiencia superior a la presencial, con evaluación mediante indicadores de productividad (expedientes tramitados, plazos, satisfacción ciudadana). Extremadura, mediante Decreto 44/2025, abandonó las convocatorias anuales por un sistema de solicitudes continuas, flexibilizando el acceso. Estas normativas consolidan el modelo híbrido que defendemos desde hace años, alineado con la Estrategia Digital de las Administraciones Públicas 2026-2030. En definitiva, teletrabajo y perfiles STEM encajan como anillo al dedo, si bien muchos puestos de trabajo, también de funcionarios, son susceptibles de ser desempeñados parcialmente a distancia con una elevada dosis de eficiencia.
Sin embargo, lo cierto es que en esta era tecnológica todo trabajo de tipo administrativo es «a distancia», ya que los empleados tramitadores de expedientes y otros procesos deben completar una serie de pasos (trámites, documentos, firmas) desde dentro de sistemas telemáticos a los que se puede acceder de igual forma desde un despacho situado en el edificio sede como desde un portátil (preferiblemente el profesional) que excepcionalmente se conecta desde la estación de tren o incluso desde la playa. El trabajo «a distancia», tal es el significado del prefijo griego teles, debemos interpretarlo como la posibilidad de trabajar desde cualquier lugar con conexión, no necesariamente desde casa y, desde el punto de vista geográfico, desde cualquier distancia; un metro, lo cual implica obviamente hallarse en la sede administrativa, o cientos de kilómetros. Aquí se genera un debate interesante sobre el desempeño desde fuera del término municipal (en el caso de los municipios), territorio autonómico, o incluso fuera del territorio nacional (donde se acaso se plantean problemas de jurisdicción), pero quede al menos apuntada nuestra opinión de que, en principio, un empleado público puede desempeñar sus funciones (las suyas, dentro del desarrollo de las competencias propias de la entidad pública para la que trabaja) desde cualquier parte del mundo, con algunos matices importantes para las fuerzas y cuerpos de seguridad y otros tipos de empleados públicos especiales.
Por su parte, la Ley 10/2021, de 9 de julio, de trabajo a distancia (LTAD), regula los «Derechos de las personas trabajadoras a distancia» (capítulo III). En el desempeño del trabajo a distancia debe preocuparnos que el mismo no suponga una merma en los derechos de la persona trabajadora, vamos a detenernos especialmente en el derecho a la desconexión, ya que uno de los principales problemas del mundo moderno es la hiperconexión. Obviamente también podría serlo en relación al trabajo telemático, una cuestión que se relaciona con los tiempos de trabajo y descanso. El peligro (muy real por cierto) es, que los límites entre la vida profesional y la vida personal a veces se desdibujen. Este derecho implica la contrapartida del deber empresarial de garantizar dicha desconexión, lo cual conlleva una limitación del uso de los medios tecnológicos de comunicación empresarial y de trabajo durante los periodos de descanso, así como el respeto a la duración máxima de la jornada y a cualesquiera límites y precauciones en materia de jornada que dispongan la normativa legal o convencional aplicables (art. 18). Cabe recordar que, en el momento de aprobación de la LTAD, el derecho a la desconexión digital se encontraba previamente regulado en el citado artículo 88 de la LOPDGDD.
El verdadero riesgo que han detectado los informes internacionales no es el de la falta de conexión, sino el del exceso
En todo caso, se pretenden evitar los peligros de una forma de trabajo «en cualquier tiempo y en cualquier lugar» que, como cualquier otra forma de trabajo, debe respetar la normativa sobre tiempo de trabajo y el derecho a la desconexión de las personas trabajadoras tal y como se establece en el Informe de la OIT Eurofound «Working anytime, anywhere: the effects on the world of work». La idea de fondo, que deberían grabarse a fuego algunos críticos con el supuesto «bajo rendimiento» del trabajo a distancia, es que cuando una persona teletrabaja desde otro lugar (especialmente desde casa), la tendencia natural es que trabaje muchísimo más, en horas y en producción, que en el centro de trabajo. Tanto más que puede ser peligroso para la salud física y mental del trabajador, y por eso el verdadero riesgo que han detectado los informes internacionales no es el de la falta de conexión, sino el del exceso.
Debe aclararse que la LTAD no se aplica al empleo público: «las previsiones contenidas en esta Ley no serán de aplicación al personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas, que se regirá en esta materia por su normativa específica» (Disposición adicional segunda). No obstante, nos sirve para entender esta modalidad de desempeño desde el punto de vista conceptual, habida cuenta de lo escueto del art. TREBEP. Precisamente, en la LTAD teletrabajo y trabajo a distancia no son conceptos sinónimos:
- • «Trabajo a distancia»: forma de organización del trabajo o de realización de la actividad laboral conforme a la cual esta se presta en el domicilio de la persona trabajadora o en el lugar elegido por esta, durante toda su jornada o parte de ella, con carácter regular.
- • «Teletrabajo»: aquel trabajo a distancia que se lleva a cabo mediante el uso exclusivo o prevalente de medios y sistemas informáticos, telemáticos y de telecomunicación.
Recordemos que el artículo 47 bis del TREBEP (la norma aplicable al empleo público), define por su parte teletrabajo como «aquella modalidad de prestación de servicios a distancia en la que el contenido competencial del puesto de trabajo puede desarrollarse, siempre que las necesidades del servicio lo permitan, fuera de las dependencias de la Administración, mediante el uso de tecnologías de la información y comunicación». Según la anterior definición, el trabajo presencial también sería en parte «teletrabajo» en numerosas ocasiones, ya que como mínimo los puestos «de oficina» se realizan a través de programas y medios informáticos y telemáticos, y en general a través de las TIC, y obviamente esto ocurre también «dentro de las dependencias de la Administración». Dicho lo cual, quedan dos interrogantes importantes que plantear:
- 1º. ¿Quién paga los gastos del teletrabajo? La pregunta previa a quién paga los gastos es de qué gastos estamos hablando, porque no siempre está tan claro. A falta de una regulación (al menos a nivel legal) para el empleo público, la LTAD nos da un criterio general cuando establece que es la empresa la que debe hacerse cargo de los medios y de los gastos vinculados al desarrollo del trabajo a distancia, tal y como ya establecía el Acuerdo marco europeo de teletrabajo de 2002. Por un lado, mediante la dotación suficiente y el mantenimiento de medios, equipos y herramientas (art. 11); por otro, a través del derecho al abono y compensación de gastos (art. 12). El verdadero significado de este derecho a la compensación es que el desempeño del trabajo a distancia no puede suponer en ningún caso la asunción por parte de la persona trabajadora de gastos relacionados con los equipos, herramientas y medios vinculados al desarrollo de su actividad laboral. Queda abierto el debate de los llamados «gastos indirectos», donde cabe encuadrar la parte proporcional de los gastos de uso y consumo en que incurriera la persona trabajadora. En efecto, aunque hablábamos de la posibilidad (excepcional) de teletrabajar desde la playa (aunque siempre con conexión propia, no pública), lo cierto es que el trabajador a distancia necesita una gran conectividad, además de otros medios. En una etapa en la que la IA ya se va incorporando a nuestros servicios y plataformas, no solo necesitamos conexión, sino una potencia de conexión (desde todos los puntos de vista: cobertura e intensidad de la señal, velocidad de transferencia…), inédita hasta el día de hoy. También debe correr a cargo de la empresa cualquier otro gasto que el trabajador a distancia deba soportar como consecuencia del trabajo que desempeña, efectuándose en todo caso una llamada a la negociación colectiva para que establezca mecanismos para la determinación y compensación o abono de estos gastos. Que al trabajador a distancia no le cueste dinero trabajar de esta forma, evidentemente debe ser considerado como un elemento positivo de la Ley, y es de justicia. Pero ojalá se planteara con la misma naturalidad que al trabajador presencial tampoco le saliese tan caro desplazarse.
- 2º. ¿Horario o rendimiento? La LTAD parece avalar la teoría del llamado «presencialismo telemático», al mostrarse francamente preocupada por el fichaje. En efecto, su artículo 14 se refiere al «Derecho al registro horario adecuado» en los siguientes términos: «El sistema de registro horario que se regula en el artículo 34.9 del Estatuto de los Trabajadores, de conformidad con lo establecido en la negociación colectiva, deberá reflejar fielmente el tiempo que la persona trabajadora que realiza trabajo a distancia dedica a la actividad laboral, sin perjuicio de la flexibilidad horaria, y deberá incluir, entre otros, el momento de inicio y finalización de la jornada». Afortunadamente, el citado artículo 47 bis del TREBEP señala en su segundo epígrafe, in fine, que «El teletrabajo deberá contribuir a una mejor organización del trabajo a través de la identificación de objetivos y la evaluación de su cumplimiento». El cumplimiento de objetivos es importante para el sector público, especialmente cuando estos están, efectivamente, identificados. De este modo, podríamos medir su cumplimiento en lugar de medir estrictamente el fichaje. En todo caso, entendemos que la LTAD configura el fichaje «a distancia» como una especie de derecho del trabajador, precisamente en relación con el derecho de desconexión y para evitar abusos empresariales, y desde este enfoque también veríamos su lado positivo para el control doble de las organizaciones y los empleados públicos, pero siempre que sea compatible con el trabajo por objetivos.
Dado el alcance limitado del presente trabajo, dejaremos para mejor ocasión el estudio de las garantías de los empleados públicos en cuanto a las posibles injerencias de la tecnología en sus derechos laborales, incluso en los fundamentales. Sí nos referiremos, no obstante, al control tecnológico del desempeño en el siguiente subepígrafe.
2.3. Tecnocontrol de los empleados públicos
Otro derecho importante, muy relacionado con el analizado derecho a la desconexión, es el derecho a la intimidad. En este sentido, los mecanismos de control tecnológico de la actividad laboral deben respetar los tres condicionantes de idoneidad, necesidad y proporcionalidad.
Por otro lado, los datos biométricos son la gran preocupación del Reglamento General de Protección de Datos (RGPD) y del Reglamento de Inteligencia Artificial (RIA). A modo de ejemplo, valga la sanción impuesta por la Autoritat Catalana de Protecció de Dades al Ayuntamiento de La Canonja (PS 33/2024) por implantar un sistema de control horario con la huella dactilar. En efecto, la huella dactilar constituye un dato biométrico conforme al art. 4.14 del RGPD, que permite la creación de plantillas biométricas destinadas a la identificación individual y constituye un tratamiento de datos personales. Los datos biométricos han pasado a considerarse dato de salud. Ello implica el cambio de categoría de nivel bajo a categoría de alta protección y la consideración de su tratamiento, tanto para identificación como para autenticación, como un tratamiento de alto riesgo que incluye categorías especiales de datos. En el caso de registro de jornada y control de acceso con fines laborales, si bien no está directamente prohibido el tratamiento de datos biométricos para el control de presencia, la Agencia Española de Protección de Datos (AEPD) ha venido señalando en sus guías y resoluciones una serie de requisitos estrictos.
Otra cuestión que debemos referir es la de la videovigilancia a los empleados. La Sentencia TC no 39/2016 EDJ 20055 (jurisdicción social), trató del asunto: «Videovigilancia laboral. Caso del control de cumplimiento del contrato siendo innecesario el consentimiento del trabajador». Vaya por delante que es anterior a la LOPDGDD, cuyos artículos 89 y 90, disponen, en la parte que ahora interesa, lo siguiente (el subrayado es nuestro):
«Artículo 89. Derecho a la intimidad frente al uso de dispositivos de videovigilancia y de grabación de sonidos en el lugar de trabajo.
1. Los empleadores podrán tratar las imágenes obtenidas a través de sistemas de cámaras o videocámaras para el ejercicio de las funciones de control de los trabajadores o los empleados públicos previstas, respectivamente, en el artículo 20.3 del Estatuto de los Trabajadores y en la legislación de función pública, siempre que estas funciones se ejerzan dentro de su marco legal y con los límites inherentes al mismo. Los empleadores habrán de informar con carácter previo, y de forma expresa, clara y concisa, a los trabajadores o los empleados públicos y, en su caso, a sus representantes, acerca de esta medida. (…)
2. En ningún caso se admitirá la instalación de sistemas de grabación de sonidos ni de videovigilancia en lugares destinados al descanso o esparcimiento de los trabajadores o los empleados públicos, tales como vestuarios, aseos, comedores y análogos.
3. (…)
Artículo 90. Derecho a la intimidad ante la utilización de sistemas de geolocalización en el ámbito laboral.
1. Los empleadores podrán tratar los datos obtenidos a través de sistemas de geolocalización para el ejercicio de las funciones de control de los trabajadores o los empleados públicos previstas, respectivamente, en el artículo 20.3 del Estatuto de los Trabajadores y en la legislación de función pública, siempre que estas funciones se ejerzan dentro de su marco legal y con los límites inherentes al mismo.
2. Con carácter previo, los empleadores habrán de informar de forma expresa, clara e inequívoca a los trabajadores o los empleados públicos y, en su caso, a sus representantes, acerca de la existencia y características de estos dispositivos. Igualmente deberán informarles acerca del posible ejercicio de los derechos de acceso, rectificación, limitación del tratamiento y supresión.»
La Sentencia TC de 2016, no obstante, sigue siendo interesante. En ella, el Constitucional rectifica la doctrina que exigía a los empresarios informar a sus trabajadores, de forma previa, expresa, clara e inequívoca, sobre la finalidad de instalar cámaras de captación de la imagen en los puestos de trabajo. Los trabajadores deben ser informados genéricamente de la instalación de cámaras, pero sin necesidad de que el empleador concrete los propósitos de la medida y el alcance del tratamiento de esos datos personales (FJ 4 y 5). Se emiten votos particulares. Esta postura adoptada por el Alto Tribunal vino a ser refrendada pocas semanas después por el fallo del Tribunal Supremo, Sala 4ª, Sentencia de 7 de julio de 2016 (5) , en la que, ante un caso de despido disciplinario por sustracción, el TS, apreciando contradicción, consideró apropiado el uso de videovigilancia (prueba videográfica). En todo caso, parece necesaria la concurrencia en estos casos del principio de proporcionalidad para admitir la licitud de las técnicas de videovigilancia. Además, la persona o entidad que prevea la creación de cualquier fichero de videovigilancia habrá de notificarlo previamente a la Agencia Española de Protección de Datos.
No cabe duda de que el avance tecnológico incrementa considerablemente la capacidad de control por parte del «empresario», una realidad que presenta ventajas interesantes pero también inconvenientes peligrosos. Defendemos la posibilidad de conciliar el necesario control de la actividad laboral realizada por medios informáticos, cuya trazabilidad permite fácilmente dicha fiscalización, con el respeto al derecho a la intimidad en todas sus manifestaciones. Entendemos que esta es la tendencia de la doctrina constitucional, judicial y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, cuyo enfoque protector no nos parece en este caso fuera de lugar. Deben explorarse los límites al uso de tecnologías para la supervisión del trabajo e incluso fuera del mismo, identificando lo que podríamos llamar «un control legítimo», del cual con toda seguridad exceden las estrategias casi maléficas para «cazar al teletrabajador». Otro tema interesante, pero que debemos dejar para mejor ocasión, es la validez de la información obtenida mediante estas herramientas como prueba en los procedimientos disciplinarios, y posteriormente en vía judicial.
Conciliar el necesario control de la actividad laboral realizada por medios informáticos, con el respeto al derecho a la intimidad en todas sus manifestaciones
Por último, relacionado indirectamente con este epígrafe, aparece la cuestión de si los empleados públicos pueden utilizar las Redes Sociales en horario laboral, un concepto que se va diluyendo poco a poco, y desde el equipo profesional; y vamos más lejos: incluso hablando de sus propias tareas de servicio público. Nuestra respuesta corta es que sí, sin duda, siempre que se respeten los principios aplicables al desempeño público (TREBEP) y al funcionamiento de la Administración (LRJSP), especialmente el de lealtad institucional. Al respecto véase también el interesante Dictamen de la Comisión de Ética Judicial (Consulta 10/2018), de 25 de febrero de 2019 denominado «Implicaciones de los principios de ética judicial en el uso de redes sociales por los miembros de la carrera judicial».
2.4. IA y empleo público: del marco europeo a la implementación local (2026)
El año 2026 marca un hito en la regulación de la inteligencia artificial aplicada al empleo público. El Reglamento (UE) 2024/1689 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de junio de 2024 (AI Act), entra en plena aplicación el 2 de agosto de 2026, tras su publicación en julio de 2024. Este reglamento establece un marco jurídico uniforme basado en cuatro niveles de riesgo: inaceptable (prácticas prohibidas, art. 5), alto riesgo (gestión laboral, puntuación social), limitado (chatbots con obligación de transparencia) y mínimo. Para los sistemas de IA de alto riesgo —categoría que incluye herramientas de gestión de RRHH, evaluación de desempeño y sistemas de decisión automatizada sobre personal—, el Reglamento exige: evaluación de conformidad previa, sistema robusto de gestión de riesgos (art. 9), datos de entrenamiento de calidad (art. 10), documentación técnica exhaustiva, supervisión humana efectiva (art. 14), y transparencia informativa hacia empleados y representantes sindicales (art. 13). La Agencia Española de Supervisión de la Inteligencia Artificial (AESIA), prevista en el anteproyecto de Ley de IA español, supervisará el cumplimiento.
A nivel autonómico, la Comunidad de Madrid ha sido pionera al aprobar en febrero de 2026 una normativa específica para «engrasar» la implementación de IA en servicios públicos, estableciendo protocolos éticos y comités de supervisión multidisciplinares. Ejemplos prácticos ya operativos incluyen el sistema EMi (Empleabilidad mediante IA) de la Xunta de Galicia, que perfila competencias de desempleados mediante taxonomía ESCO y algoritmos de aprendizaje automático, con resultados positivos en orientación laboral. Sin embargo, persisten retos: la Dirección General de la Función Pública del Estado, en su informe de enero de 2026, alerta sobre la necesidad urgente de upskilling (actualización de competencias) y reskilling (reconversión profesional) para el 68 % de la plantilla funcionarial en habilidades digitales avanzadas, especialmente en comprensión de algoritmos, ética de la IA y gestión de sesgos. El documento «Consenso por una Administración Abierta» también se refiere, entre otras muchas cuestiones, al futuro del empleo público. Se trata, pues, de un texto (6) que no podemos dejar de referir a los efectos del presente artículo, en cuya elaboración hemos podido colaborar desde la ADPP (7) , conscientes de que se trataba de un importante proyecto cuya loable finalidad es la transformación de la Administración. A los efectos que interesan en este caso, destacamos los siguientes ítems del documento, todos ellos centrados en su «Objetivo 01. Administración abierta a la inversión en las capacidades del sector público»:
- 1. IA generativa y espacios de datos.
- 2. Gestión previsional (pero no provisional) de efectivos.
- 3. Empleo público proactivo, inclusivo e innovador.
- 4. Liderazgo y función pública.
- 5. Mejora de las condiciones de trabajo mediante el diálogo social.
Parece clara, pues, la idea de «digitalizar la función pública», uniendo así dos conceptos que en realidad siempre han estado relacionados, como son función pública y digitalización. Otras ideas fuerza de la iniciativa pasan por prever la futura estructura organizativa, promover el liderazgo y la innovación, por configurar órganos de selección permanentes para el acceso al empleo público, desarrollar un estatuto de la dirección pública y elaborar de un código ético aplicable a este colectivo. Por supuesto, el documento también tiene muy en cuenta la imparable irrupción de la IA en la Administración, y no solo en el empleo público.
Debemos afrontar de cara y de una vez, el famoso temor a la sustitución. Los seres humanos debemos dedicarnos a todo aquello que no puede hacer la IA, que no es poco. Hablamos de todo lo que queda, por así decirlo, después de haber llegado al más alto grado de digitalización y automatización. Ese es el trabajo genuinamente humano, el cual por tanto debe quedar reservado a las personas. Por tanto, temas como la automatización algorítmica, la reingeniería de funciones, la formación, el desarrollo de habilidades blandas, el diseño de las nuevas estructuras organizativas, figuras como reskilling y upskilling (anglicismos que aproximadamente equivalen a la clásica carrera profesional), la gestión del cambio (particularmente del relevo generacional), cómo incorporar y retener talento, los derechos y derechos digitales de los empleados públicos y, sobre todo, cómo combinar ambas inteligencias, deben preocuparnos y ocuparnos durante los próximos años.
Por tanto, debemos hacer frente de manera preventiva e inteligente, nunca mejor dicho, a los seguros impactos de la IA en materia de recursos humanos. Uno de ellos es la mencionada automatización, cuya consecuencia extrema podría ser la amortización no solo de algunas funciones sino de puestos de trabajo completos (hablamos siempre de puestos, no de personas). En los años setenta se seleccionó, valga la analogía, el elenco de actores original de la saga Star Wars. Uno de ellos era Kenny Baker, un actor de muy escasa estatura quien dio vida al famoso robot R2-D2 durante siete películas. Falleció en 2016, cuando quedaban por rodar las dos últimas de la saga. Fue sustituido por un robot de verdad, no por otro actor bajito.
Otra cuestión que se puede añadir a las anteriores es la de las nuevas metodologías, en efecto «combinadas», de funcionamiento, cuya eficiencia debería ser mucho mayor al aprovechar, por así decirlo, lo mejor de ambas inteligencias, y siempre dejando claro el papel instrumental de la tecnología. Ante todo, la previa es entender los consabidos impactos de la IA en la configuración del empleo público, ya que son evidentes habida cuenta del avance en la automatización algorítmica de los procesos (no solo los procedimientos administrativos) y de las tareas, lo cual nos lleva a una nueva etapa en la que los «antiguos» puestos quedan redefinidos y, desde luego, van a aparecer nuevos puestos, especialmente de tipo STEM. Pero la IA no es una amenaza, sino una ayuda. No trabajaremos contra ella ni a pesar de ella, sino con ella. Nuestra opinión personal es que podemos y debemos convivir, si bien nos exige un esfuerzo sin precedentes en materia de formación y el desarrollo de habilidades blandas.
En todo caso, no podemos negar la relación o paralelismo existente entre la progresiva implantación de la IA en los procedimientos y servicios administrativos y la necesidad de desarrollar habilidades blandas por parte de los empleados públicos. Sin ninguna duda, las llamadas destrezas blandas serán nuestros elementos distintivos. Tendremos que «aprender a aprender».
Aprender será un verbo importante, y un nuevo elemento químico compuesto al cincuenta por ciento de actitud y aptitud
La formación es esencial en todo este proceso, orientada hacia el aprendizaje y la autogestión. Aprender será un verbo importante, y un nuevo elemento químico compuesto al cincuenta por ciento de actitud y aptitud. En cuanto al famoso cambio de modelo en los procesos selectivos, las «nuevas oposiciones» deberán estar diseñadas para medir las nuevas capacidades requeridas, tales como la inteligencia emocional, la inteligencia adaptativa y la resiliencia en entornos críticos. De esta forma, captaremos un talento al que, posteriormente, debemos permitir que siga desarrollándose. En cuanto a los factores de motivación, parece que la clásica estabilidad de empleo y sueldo no será suficiente. Incluso podemos detectar potencialidades de liderazgo, tanto dentro como fuera de la organización, un soporte funcional esencial en épocas de cambios (no solo tecnológicos), cuya naturaleza no puede ser estrictamente política. En este contexto, debemos poner en valor esta figura del directivo público profesional, a nuestro juicio fundamental en la mejora del modelo de gestión, en las entidades públicas de cualquier tamaño y naturaleza. Estos líderes, por cierto, tomarán importantes decisiones, tanto organizativas como de servicio (es decir, internas y externas), apoyados en algoritmos capaces de procesar grandes cantidades de datos, combinando de esta forma las inteligencias artificial y humana, cuya aportación respectiva debe basarse en los teóricos puntos fuertes de cada una. En última instancia, ni la ciudadanía ni los empleados públicos deben ser objeto de decisiones tomadas de forma íntegramente automatizada. Este y otros derechos de las personas, algunos de ellos fundamentales, están en juego.
Debemos afrontar definitivamente el temor a la sustitución. Los empleados públicos deben dedicarse a todo aquello que no puede hacer la IA: juicio crítico, empatía, creatividad, ética contextual, resolución de conflictos complejos. La automatización algorítmica no elimina empleos, redefine funciones: los puestos de «tramitación mecánica» evolucionan hacia roles de «supervisor de algoritmos», «analista de calidad de datos», «gestor de sesgos» y «mediador humano-IA». La formación es esencial, orientada al «aprendizaje continuo» y la autogestión. Las nuevas oposiciones deben medir capacidades inéditas: inteligencia emocional, pensamiento adaptativo, resiliencia ante incertidumbre. Ni la ciudadanía ni los empleados públicos pueden ser objeto de decisiones íntegramente automatizadas sin supervisión humana efectiva (art. 14 AI Act). La IA es una aliada, no una amenaza: nuestra obligación es aprender a convivir con ella, combinando ambas inteligencias de forma ética y eficiente. El personal laboral e inteligencia artificial forman una rima consonante para atraer el talento tecnológico que nuestras administraciones necesitan urgentemente.
3. Conclusiones
En el presente artículo hemos estudiado la dualidad entre personal funcionario y personal laboral, una dicotomía histórica del empleo público, la cual conlleva una serie de problemáticas no resueltas hasta la fecha, comenzando por el mismo cuestionamiento constante de la necesidad o no de tener empleados laborales. Visto el estudio evolutivo desde los ámbitos legal, doctrinal y jurisprudencial de la problemática, podemos plantear una serie de propuestas y conclusiones finales. La principal es que estas cuestiones pueden ser resueltas, al menos en parte, por la actual necesidad de incorporar nuevos perfiles. En este momento, el de la irrupción de la IA como paradigma de otros grandes cambios en la Administración, estamos ante una debilidad que podemos convertir en fortaleza mediante la creación y posterior contratación laboral de puestos y perfiles «STEM», hoy en día necesarios en la prestación de los servicios públicos, sin perjuicio de que, previamente, debemos relegitimar la existencia del personal laboral en la Administración, asumiendo que, en todo caso, cualquier empleado público participa, al menos indirectamente, en la salvaguardia de los intereses generales. Todo ello sin perder de vista las necesarias garantías de los derechos (especialmente los digitales, cuyo desconocimiento es mayor) de los empleados públicos.
Pensamos que ha quedado demostrado que la aparición de escenarios de suma complejidad en la Administración justificaría por sí misma la incorporación de personal laboral en aquellos casos en los que no se requiere ejercer potestades públicas, sino tener el conocimiento necesario para gestionar dicha complejidad, normalmente tecnológica, o la capacidad de realizar tareas o gestionar servicios inéditos hasta los tiempos actuales. Dichos puestos, fundamental pero no totalmente STEM, resultarían de este modo indispensables, por lo que la normativa básica sobre función pública debería reforzar esta categoría de empleado público en su articulado, y no solo por las razones jurídico-técnicas que estamos esgrimiendo, sino también estratégicas, ya que las especiales condiciones de la contratación laboral (fija o temporal), podrían ser más atractivas para las nuevas generaciones, precisamente a las que mayoritariamente pertenecen estos perfiles expertos en las tecnologías de última generación. A nivel regulatorio, ante la escasez de seguridad jurídica que aporta la legislación, el papel normativo «flexible» o de soft law de la negociación colectiva parece idóneo frente a la velocidad de los cambios sociotecnológicos.
Por otra parte, esta digitalización avanzada de las funciones de los empleados públicos propiciará un auge del teletrabajo y las relaciones telemáticas de todo tipo. Quien suscribe aboga por el trabajo híbrido, un Smart Working para cuyo desarrollo sería interesante disponer un nuevo catálogo de funciones clasificadas como idóneas para realizarse de manera telemática o presencial, según los casos. Además, teóricamente el teletrabajo contribuye a una mejor organización del trabajo a través de la identificación de objetivos y la evaluación de su cumplimiento, dos de las «nuevas» pautas de funcionamiento.
Vemos que se avecinan cambios que deben ser algo más que un proyecto político cortoplacista o «de legislatura». El verdadero proyecto está en manos del personal directivo público profesional, una figura regulada en el art. 13 del TREBEP, y que está llamada a tener cada vez un mayor peso en la gestión pública. El citado precepto se refiere al personal directivo como «el que desarrolla funciones directivas profesionales en las Administraciones Públicas, definidas como tales en las normas específicas de cada Administración». Destaca la rotundidad de los términos «profesional» y «profesionales», frente a confusiones y solapamientos con el personal político y el eventual, pues no en vano la designación de los directivos profesionales debe atender a los principios de mérito y capacidad y a criterios de idoneidad, y se llevará a cabo mediante procedimientos que garanticen la publicidad y concurrencia. La contrapartida es una lógica supervisión, ya que «El personal directivo estará sujeto a evaluación con arreglo a los criterios de eficacia y eficiencia, responsabilidad por su gestión y control de resultados en relación con los objetivos que les hayan sido fijados». Otra lectura de este inciso es que el personal directivo profesional trabajará en todo caso por objetivos.
Y de repente irrumpe la IA. Las AAPP presentan, por lo general, una cultura administrativa conservadora, lo cual supone la cuasi certeza de que se van a producir fuertes resistencias al cambio durante el proceso al que nos estamos refiriendo. Pero la resistencia se puede gestionar. Es el momento de que los directivos profesionales pongan a prueba sus habilidades de comunicación y liderazgo. Ante todo cabe evitar expresiones del tipo «eliminación de puestos», salvo que se añada el necesario contexto, argumentando además que desde el principio de los tiempos la tecnología ha ido resolviendo necesidades y por tanto redefiniendo las profesiones. Debemos normalizar los procesos de cambio, sobre todo los que derivan de una evolución natural. Una persona no debería malgastar su energía haciendo aquello que puede hacer una máquina. Un trabajador con un contrato «de larga duración», como es el caso de un empleado de carrera o un laboral fijo, tiene la obligación legal y moral de reciclarse, máxime en los tiempos que corren. Además, es fundamental garantizar que la implementación de la IA en relación al empleo público se realice de manera ética y equitativa, garantizando los derechos de los empleados y cumpliendo los principios de igualdad y transparencia. Pero la herramienta fundamental, el pegamento de todo lo anterior, sigue siendo un buen liderazgo, no la tecnología. Una buena y profesional dirección pública que lograría impulsar:
- 1. La gestión del proyecto de transformación digital y organizativa, de esta forma «liderado» por la inteligencia humana.
- 2. La gestión del nuevo modelo una vez implantado.
Se habla mucho de cuestiones que, en efecto, son importantes: relevo generacional, cambios en los procesos selectivos, creación de nuevos puestos adaptados a la nueva realidad, etc. Pero la previa a todas ellas es la generación de los estímulos profesionales y personales necesarios para atraer el talento a la Administración. En el presente trabajo hemos defendido que una buena manera de fichar ese talento, especialmente el relacionado con los perfiles tecnológicos y los expertos en gestión de datos, es la contratación laboral.
Una buena manera de fichar talento, especialmente el relacionado con los perfiles tecnológicos y los expertos en gestión de datos, es la contratación laboral
En el presente artículo hemos defendido una serie de posturas que se han visto reforzadas por la evolución normativa y práctica. El citado RDL 9/2025 equipara derechos de conciliación; el AI Act (Reg. UE 2024/1689) entra en una de sus últimas fases de aplicación en agosto 2026 exigiendo perfiles técnicos para su gestión; los decretos autonómicos de teletrabajo (Castilla y León 3/2026, piloto andaluz) normalizan el híbrido; y las estadísticas BEPSAP enero 2026 confirman el crecimiento del empleo público (3,1 millones) con una temporalidad alarmante del 32,2%. Este contexto valida nuestra propuesta central: utilizar la figura del personal laboral para incorporar perfiles STEM/IA mediante RPT específicos, procesos selectivos garantistas (art. 11.3 TREBEP) y contratos fijos que eviten la «claustrofobia funcionarial» que percibe la Generación Z.
La IA no es el futuro, es el presente de febrero de 2026. Las AAPP que no integren ética y eficientemente estas tecnologías, garantizando derechos digitales (desconexión mediante protocolos obligatorios, teletrabajo híbrido regulado, tecnocontrol proporcional bajo RGPD/AI Act) y apostando por el talento laboral flexible para puestos STEM, quedarán rezagadas. El círculo virtuoso es posible: menos decisiones discrecionales y más basadas en datos, eficiencia derivada de combinar inteligencias, mejora del servicio público, respeto absoluto de derechos de empleados (conciliación ampliada a 32 semanas monoparentales, teletrabajo 4 días/semana donde sea eficiente), y consecuente atracción de talento. La Administración del segundo cuarto del siglo XXI será legal, moderna, eficiente y ética, o no será. El personal directivo público profesional (art. 13 TREBEP), evaluado por objetivos, liderará esta transformación.
Tenemos muchos frentes abiertos y la IA es el engranaje perfecto para generar un círculo virtuoso que mejorará la imagen externa de la Administración: menos corrupción y más decisiones basadas en datos, búsqueda indubitada de la objetividad e interés general, eficiencia derivada de la combinación de las dos inteligencias, especialmente tras la actualización de los empleados públicos existentes, reforzados con las últimas incorporaciones. Además de una inédita mejora del servicio público, las entidades públicas, así organizadas, sí serían un lugar idóneo para trabajar, máxime si dicho trabajo, calificable en sí mismo como «estimulante», se combina con un respeto absoluto de los derechos de los empleados, empezando por la desconexión y el derecho al «teletrabajo híbrido» como parte de un derecho mucho más amplio, como es el de conciliación. Nadie dijo que hubiera que pagar ningún precio (profesional, e incluso personal) por trabajar en la Administración; al contrario, debería ser un privilegio profesional y vital.