I. El pasado
a. De la Constitución de 1812 a las mancomunidades de diputaciones
Las Diputaciones provinciales en España constituyen una figura de nuestro modelo territorial que difícilmente encuentra equivalente en otras democracias descentralizadas de nuestro entorno. Las notas características de estas administraciones, que son: la elección indirecta de sus representantes y la inexistencia de estas diputaciones provinciales en algunas comunidades autónomas de tipo uniprovincial, configuran a las diputaciones como un tipo de entidad local singular y atípica pero que conforma, junto al municipio, una sola comunidad política local.
Actualmente, nuestras diputaciones tienen una posición al servicio de la autonomía municipal que la ley ha articulado atribuyéndole a estas las competencias en materia de coordinación de servicios municipales y, especialmente, en materia de asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios. Pero para entender ese papel centrado en la asistencia y en la prestación de servicios a los municipios que nuestras Diputaciones provinciales tienen hoy en día, conviene tener presente que las Diputaciones no siempre sirvieron a este interés municipal con el grado y dedicación que hoy conocemos.
El nacimiento de las Diputaciones provinciales en nuestra Constitución de 1812, de corte liberal, obedecía al fenómeno de desconcentración territorial y se configuró como una entidad intermedia entre el Estado y los municipios, sin que llegara a tener, por tanto, el carácter de entidad local que sí recibiría, décadas más tarde tras la Revolución Gloriosa de 1868. Sin embargo, una lectura de las constituciones y leyes municipales y provinciales del siglo XIX en nuestro país da cuenta de que las Diputaciones provinciales, que fueron ampliando sus competencias paulatinamente con las sucesivas reformas legislativas, pese a algún retroceso, tenían un marcado papel supervisor y autorizador de los actos municipales, siendo escasas las referencias que podemos encontrar a labores o competencias en materia de asistencia o auxilio a los municipios.
El siglo XX español se inicia con un primer cuarto de siglo centrado en avanzar no solo en la autonomía de las Diputaciones provinciales para la gestión de sus intereses provinciales, sino también en la configuración del modelo territorial del país a través de estas, llegándose a aprobar incluso, bajo el gobierno de José Canalejas, la posibilidad de acordar mancomunidades de Diputaciones, lo que sentaría las bases del modelo regional posterior previsto en la Constitución de 1931 y del modelo autonómico hoy vigente.
Sin embargo, con el Estatuto Provincial de Calvo Sotelo de 1925, publicado tras la disolución de las Diputaciones provinciales por decreto del directorio militar en 1924, todo cambia. Es el primer texto legal del siglo XX en nuestro país que transforma y moderniza la institución de la Diputación provincial, creando órganos permanentes, reforzando el papel del presidente, ampliando sus competencias e impulsando el papel de las Diputaciones como promotoras de la modernización local en infraestructuras y servicios esenciales. Esta ruptura con los modelos anteriores quedaba clara incluso en la propia exposición de motivos del Estatuto donde de la provincia se decía lo siguiente: «Ya no nos interesa, por tanto, como circunscripción por y para el Estado, sino como circunscripción por y para sí misma. En este aspecto, han de definirla y caracterizarla sus fines esenciales. Y estos fines deberán ser todos aquellos de índole local que, rebasando las posibilidades de la acción municipal, escapen a la jurisdicción de cada Ayuntamiento. No serán, pues, fines específicamente distintos de los que constituyen la exclusiva competencia municipal; pero sí superiores —en extensión, en entidad y en coste— a estos últimos».
Este mandato se concretará a lo largo del Estatuto, señalando por ejemplo el artículo cuarto que «corresponde a las Diputaciones provinciales (…) organizar los servicios propios de la Administración local que no sean de la exclusiva competencia municipal» o también en el artículo 107 donde se afirmaba que las Diputaciones provinciales tenían competencia en materia de construcción y explotación de ferrocarriles y tranvías interurbanos, el establecimiento de líneas de telecomunicaciones telegráficas, la recaudación de las contribuciones del Estado en la provincia o aquellas otras competencias relacionadas con la beneficencia, la sanidad y la higiene.
En este sentido, el Estatuto Provincial de 1925 modernizó la organización y competencias de la provincia, ampliando las que ya tenía, la dotó de autonomía e introdujo alguna atención a las necesidades municipales que no pudieran ejercerse totalmente por los municipios, pero no situó a la Diputación provincial como baluarte y sostén de las competencias municipales. Todavía habría que esperar hasta la mitad del siglo para encontrar a unas Diputaciones provinciales orientadas, en buena medida, a la asistencia de sus municipios.
La ley de 17 de julio de 1945 de Bases de Régimen Local no fue una ley con una vocación reformista, sino una norma de control y recentralización que, en el contexto de Estado unitario bajo la dictadura franquista, convirtió a las Diputaciones provinciales en administraciones al servicio del poder central, eliminando su autonomía. Sin embargo, sí introdujo importantes referencias en cuanto a tutela efectiva sobre ayuntamientos de menor capacidad y dimensión de la provincia, estableciéndose por ejemplo en la base duodécima que la provincia proporcionaría la ayuda financiera y la asistencia técnica necesaria que requirieran los municipios para el ejercicio de los servicios municipales obligatorios. Y, por otra parte, abordó la cooperación provincial a los servicios municipales obligando a la provincia a financiar servicios como los de energía eléctrica o el de prevención de incendios.
Pero si algo conviene destacar de la citada ley de 1945 es la creación de las comisiones provinciales de servicios técnicos, que se insertarían en la estructura de las Diputaciones con motivo de la ampliación del campo tradicional de competencias provinciales al unirse la de cooperación provincial a los servicios municipales. Esta comisión tenía entre sus funciones más destacadas la de formar proyectos de instalación de servicios municipales obligatorios o la de formar y aprobar proyectos de ensanche y urbanización. Estas comisiones provinciales de servicios técnicos, sin perjuicio de que su organigrama y funcionamiento varió durante las siguientes décadas, se situaron a la vanguardia de la asistencia municipal en numerosos aspectos y servicios públicos y podemos considerarlas, en síntesis, el embrión de las unidades técnicas especializadas en apoyo y asistencia municipal, las cuales, hoy en día y en el marco de un Estado democrático y descentralizado, las identificamos claramente con los servicios de asistencia a los municipios.
En definitiva, no fue hasta el tercer cuarto del siglo pasado cuando se hizo hincapié en la cooperación y en la asistencia municipal por parte de las Diputaciones provinciales, situando a estas Diputaciones (como extensiones del Estado central, recordemos) al frente de esa cooperación que pivotaba en torno a la figura de la comisión provincial de servicios técnicos, pero en un contexto de Estado fuertemente centralizado.
Sin embargo, con la Constitución de 1978 se iniciará una nueva etapa de democratización de las instituciones locales y de consolidación del principio de autonomía local donde se fortalecerá, como veremos, ese papel de cooperación y asistencia al municipio.
b. La asistencia municipal en el Estado descentralizado
La Constitución de 1978 opta por un modelo territorialmente descentralizado, guiado por el principio dispositivo: el Estado se organiza en municipios y provincias, como entes necesarios, pero solo en las comunidades autónomas que se constituyan (sin definir su ámbito territorial ni competencial).
Ahora bien, municipios y provincias no se sitúan al mismo nivel, una atenta lectura a los preceptos constitucionales que regulan ambos entes locales nos advierte de una diferencia relevante, ya que si bien el artículo 137, enmarcado en el capítulo primero «Principios generales» del Título VIII «De la organización territorial del Estado» recoge, indiferenciadamente, que municipios y provincias «gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses», en el capítulo segundo, «De la Administración local» se aprecia una distinción sustancial, pues mientras el artículo 140, tras proclamar la autonomía municipal, señala que estos entes locales «gozarán de personalidad jurídica plena», el artículo 141, dedicado a la provincia, además de no afirmar de modo expreso al autonomía provincial, señala que las provincias «gozarán de personalidad jurídica propia».
¿Qué consecuencias jurídicas podemos extraer de esa personalidad jurídica plena de los municipios y solo propia de las provincias, así como de la reiteración de la autonomía municipal en el capítulo segundo?
Sin duda, que la extensión, amplitud e intensidad de la autonomía municipal ha de ser mayor que la provincial. Además, la provincia aparece directa e inmediatamente vinculada a su condición de agrupación de municipios, «determinada» por ella según el texto constitucional. Será la legislación básica estatal la encargada de dotar, en primera instancia, de contenido material a esta autonomía local, en aplicación del título competencial derivado del artículo 149.1.18ª, sin perjuicio de la responsabilidad de los parlamentos autonómicos, que no pueden declinar de esta responsabilidad.
La Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL), cuyo cincuentenario conmemoramos, configura a los municipios como «entidades básicas de la organización territorial del Estado y cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos» (art. 1) atribuyéndoles «plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines» (art. 11) y garantizando su derecho a «promover actividades y prestar los servicios públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal» (art. 25), si bien con tres límites: «para la gestión de sus intereses», «en al ámbito de sus competencias» y «en los términos previstos en este artículo (25)».
Sin embargo, para la provincia la LRBRL es más parca, si bien hay una declaración genérica de autonomía provincial (art. 1.2), el artículo 36 no le otorga un ámbito sustantivo de competencias, sino que estas se limitan a la coordinación, la asistencia, la cooperación jurídica, la prestación de servicios supramunicipales y el seguimiento del coste efectivo de los servicios municipales.
Parece claro que la LRBRL, ley que da contenido a la autonomía local constitucionalmente garantizada, ha optado por un modelo local dual, en el que los municipios tienen una amplia autonomía y una capacidad de obrar plena ligada a los intereses vecinales, mientras que las provincias son entes instrumentales, cuya función principal es la de garantizar que los municipios puedan ejercer sus competencias.
La exposición de motivos de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonomía local de Andalucía lo expresa con gran precisión jurídica, además de cierta belleza literaria: «municipios y provincias, integran una sola comunidad política local».
El origen de esta diferenciación está en razones organizativas que poseen respaldo constitucional. Recordemos que el artículo 137 CE, cuando configura la organización territorial del estado, prevé unas entidades de presencia obligatoria: municipios y provincias y otras potestativas «las comunidades autónomas que se constituyan». Obviamente si, como era constitucionalmente posible, no todo el territorio español se hubiera constituido en comunidades autónomas, las provincias tendrían una sustantividad propia, en cuanto prestadoras de servicios materiales, allí donde no hubiese comunidades autónomas, pero en la medida en que las diecisiete comunidades autónomas y las dos ciudades autónomas colman el territorio nacional, carece de sentido una tercera instancia territorial asumiendo competencias materiales.
El modelo de organización provincial anterior a la Constitución de 1978 deja de tener sentido una vez que se configura el estado autonómico, de hecho, las comunidades autónomas se nutren competencialmente, en buena parte, de las antiguas competencias provinciales, dejando un vacío competencial en estas.
¿Qué razón de ser tienen, entonces, las provincias en el modelo de organización territorial descentralizado? La respuesta ha de darse observando el mapa municipal: 8.132 municipios, de los cuales, un 84%, 6.827, tienen menos de 5.000 habitantes, en los que habitan un 12% de la población española. Por otro lado, existen un régimen jurídico muy uniforme en toda España, las normas que se aplican en un municipio de gran población son sustancialmente las mismas que un en municipio de 500 habitantes.
Finalmente hay una política pública consensuada entre todos los agentes políticos y sociales relevantes, centrada en que la población se arraigue en el territorio, evitando, o al menos, frenando el proceso de despoblación. La solución a esta ecuación: municipios de escasa población + normativa homogénea + intento freno despoblación, solo puede encontrar solución en una institución que, sin menoscabar ni sustituir la autonomía municipal, garantice que esos pequeños municipios puedan prestar sus servicios. Eso es la provincia.
Por ello, desde este punto de su configuración legal y constitucional, los servicios de asistencia a municipios se constituyen en el pilar fundamental que sostiene el edificio provincial. La cooperación con los municipios de menor capacidad técnica y de gestión es la razón de ser de los gobiernos provinciales. Una Diputación que preste escasa atención a la asistencia municipal, no solo estará traicionando el espíritu constitucional, sino que se ha convertido en una institución inútil y perfectamente prescindible.
El objeto de la asistencia provincial no debe ser privar a la política municipal de su capacidad para tomar las decisiones que les correspondan para satisfacer las necesidades vecinales, sino muy al contrario, garantizar que estas decisiones puedan tomarse en al ámbito territorial que les corresponde. Por ello, las provincias tienen competencias funcionales sobre las competencias materiales de los municipios. El presente de las Diputaciones provinciales debe ser, cooperar y asistir a los municipios sin menoscabar la autonomía local. El modo en que se organicen los servicios de asistencia a municipios puede ser objeto de otro debate, pero lo que no nos cabe duda es que de la extensión e intensidad de estos servicios dependerá la legitimidad de la institución provincial. Por último, no olvidemos que la legitimad democrática directa radica en los concejales y alcaldes, y que, por ello, las políticas provinciales deben ir destinadas no a una provincia con entidad local como sustantividad propia, sino a una provincia determinada por la agrupación de municipios. Es lo que ordena la Constitución.
c. La administración electrónica y la automatización de procesos
Un hito importante para la administración local española ha sido la implantación (obligatoria) de la administración electrónica, que ha cambiado radicalmente la gestión administrativa de las entidades que la integran.
La Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, al reconocer el derecho de los ciudadanos a relacionarse electrónicamente con las administraciones, supuso el inicio de un proceso que encuentra su desarrollo en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y en la Ley 40/2015, de la misma fecha, de Régimen Jurídico del Sector Público. Ambas normas marcan la hoja de ruta hacia la administración plenamente digital, al contemplar el procedimiento electrónico no como una opción, sino como la forma habitual de actuación administrativa. En ellas se establecen obligaciones precisas que regulan aspectos importantes que se derivan de la implantación del nuevo modelo: la interoperabilidad, la seguridad jurídica, el archivo electrónico o la protección de datos, entre otros muchos.
Esta ambiciosa transformación normativa supuso un reto de enorme magnitud que exigía grandes esfuerzos a todas las entidades locales. Sin embargo, para los pequeños municipios, carentes de infraestructuras adecuadas, sin personal especializado y con muy limitados recursos económicos, la implantación de la administración electrónica entrañaba tales dificultades que resultaba muy difícil que pudieran hacer frente por sí solos a esta transformación.
Dado que la norma no contemplaba ninguna excepción en cuanto a la obligación de la implantación de la administración electrónica, han sido las Diputaciones provinciales y entidades equivalentes, en gran medida a través de los servicios de asistencia a municipios (SAM), las que han hecho frente a las dificultades tecnológicas y a la complejidad normativa, convirtiéndose en el principal soporte de esos pequeños municipios para garantizar la digitalización efectiva de las respectivas administraciones.
En este camino, los SAM han asumido un importante papel y, ejerciendo las competencias que le atribuye como propias el art. 36.1.g) de la LRBRL en relación con los municipios de menos de 20.000 habitantes, han desarrollado planes de digitalización, facilitando a las entidades locales plataformas de tramitación electrónica, sistemas de gestión documental, la creación de las sedes electrónicas y oficinas virtuales. Igualmente, han realizado la integración de las entidades locales con servicios estatales clave como el Sistema de Interconexión de Registros (SIR), el Punto General de Entrada de Facturas Electrónicas (FACe), la Plataforma de Intermediación de Datos o el Registro Electrónico Común (REC). Esta labor ha sido crucial para garantizar que, incluso en aquellos ayuntamientos con medios más escasos, los vecinos de sus municipios pudieran acceder a trámites y servicios públicos en línea.
Del mismo modo, son las Diputaciones las que han puesto a disposición de los municipios de su ámbito, los recursos tecnológicos para la implantación de las actuaciones administrativas automatizadas, que van a suponer un gran avance en cuanto al ahorro de tiempo y recursos, sin olvidar la mejora de la seguridad jurídica. Ejemplos prácticos del uso de esta herramienta lo constituyen la obtención de certificados de empadronamiento de modo automatizado, o el pago de tributos, operaciones que pueden realizarse a cualquier hora todos los días del año mediante acceso a la sede electrónica.
En este proceso de transformación, las Diputaciones han tenido que hacer un esfuerzo adicional para afrontar otros retos, como lo son la existencia de infraestructuras locales obsoletas, los problemas de conectividad y la formación y capacitación del personal de los ayuntamientos a través de la programación de acciones formativas relacionadas con las aplicaciones implantadas y las competencias digitales generales.
Somos conscientes del esfuerzo realizado, pero también sabemos que el camino no se detiene, y que la aparición de nuevas herramientas tecnológicas obligará a seguir haciendo esfuerzos desde nuestro papel de agentes de transformación de nuestro territorio.
II. El futuro
a. Hacia un nuevo paradigma
Los servicios de asistencia a municipios se enfrentan a una realidad muy compleja, caracterizada por una brecha, cada vez más acentuada, entre las exigencias derivadas de la complejidad técnica y jurídica de la gestión administrativa y los escasos recursos de que disponen los pequeños municipios. Este desfase compromete no solo la eficacia administrativa, sino también la equidad en el acceso a los servicios públicos básicos de los ciudadanos del medio rural. En este escenario, se hace necesario repensar profundamente el modelo de asistencia, partiendo del reconocimiento de los municipios de menor población como un elemento fundamental en la organización territorial del Estado.
El futuro más inmediato de los servicios de asistencia a municipios debe construirse sobre una comprensión renovada del principal destinatario de nuestra actuación, que además constituye nuestra razón de ser: el municipio de menor población. Estas entidades afrontan hoy en día una realidad radicalmente distinta a la de hace cuarenta años, cuando la LRBRL configuró su marco de funcionamiento. Actualmente, su existencia se ve condicionada por dos factores esenciales: su escasa capacidad de gestión y el hecho de que se han convertido, en la práctica, en el cauce a través del cual se prestan los servicios que demanda la ciudadanía.
Esta limitada capacidad de gestión obliga a repensar el papel de los servicios de asistencia de las Diputaciones, que han de transformar su estructura y funcionamiento para constituirse —aunque sea indirectamente— en una parte de la propia organización municipal.
La norma establece que los elementos constitutivos que definen a los municipios son territorio, población y organización; en el caso de los de menor población, se puede decir que este último componente se presenta de manera muy insuficiente o incluso inexistente en la práctica. La organización administrativa de estas pequeñas entidades es extremadamente precaria: con frecuencia, el único recurso humano del que disponen es el funcionario responsable de la secretaría-intervención, quien debe asumir tanto las funciones reservadas, que son las que en principio le están encomendadas por ley, como todas aquellas otras necesarias para la gestión administrativa. Es por ello que, en muchas ocasiones recae sobre una sola persona una carga administrativa desproporcionada, ya que asume la responsabilidad de la tramitación de expedientes de muy diversa índole como son: las licencias ambientales y urbanísticas, la responsabilidad patrimonial, contratación administrativa, gestión del patrimonio municipal, funciones de policía sanitaria mortuoria, el control de la ejecución presupuestaria o los procedimientos expropiatorios y otros muchos de complejidad muy variada. Se pretende que todas estas tareas, que en las organizaciones de mayor población desarrollan diversos funcionarios, los realice una sola persona que aúne los conocimientos especializados que requiere cada una de las materias.
Aunque resulta evidente que el volumen de expedientes es mucho menor que en un gran municipio, el conocimiento técnico o jurídico requerido ha de ser similar, en tanto que existen unas competencias mínimas y unos servicios esenciales que todos los municipios están obligados a prestar. Se exige, en definitiva, un perfil de alta polivalencia, más propio del renacimiento que de estos tiempos donde se impone el conocimiento especializado.
Hasta ahora, los SAM han ofrecido una asistencia técnica profesionalizada a demanda, es decir, únicamente cuando los municipios lo solicitaban de forma expresa. Sin embargo, estamos convencidos de que la realidad actual de estos municipios más pequeños exige dar un paso más allá, plantear un cambio de enfoque y reflexionar seriamente sobre la aplicación del mecanismo de sustitución, entendido como la asunción directa por parte de los SAM de determinadas competencias o tareas municipales, siempre dejando a salvo la autonomía municipal. Se trataría de superar la concepción tradicional de los SAM como un instrumento de apoyo técnico y jurídico a los ayuntamientos para transitar a otro modelo más proactivo, donde las oficinas de asistencia ejecutarían directamente aquellas tareas o procedimientos que las entidades locales con una organización administrativa más deficiente no pudieran llevar a cabo con eficacia. Piénsese en tres ejemplos de los múltiples que puedan darse: la ciberseguridad, la contratación pública, un procedimiento de ruina inminente, por citar algunos ejemplos. En ellos la intervención directa de los SAM se revela como indispensable en términos de eficacia y garantía jurídica.
El Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de España (PRTR), dentro de la política palanca IV: «Una administración para el siglo XXI», incluye en su componente 11: Modernización de las Administraciones Públicas, el apoyo a las pequeñas entidades locales en la prestación de servicios públicos y en su adaptación a las tecnologías de la información. Con el Real Decreto-Ley 6/2023, de 19 de diciembre, que modifica la Ley 7/1985, para adecuarla a las medidas contempladas en el PRTR, aparecen dos principios clave en el debate sobre la trasformación de las oficinas de asistencia a municipios: diferenciación y gestión colaborativa.
El principio de diferenciación, que reconoce que no todas las administraciones tienen las mismas capacidades ni necesidades, y que por tanto se exige una adaptación de la intervención pública a la realidad concreta de cada administración, teniendo muy presente las singularidades de las entidades locales más precarias en medios técnicos y humanos. Así, de acuerdo con este principio de diferenciación, en la asignación de competencias a los municipios se deberá tener en cuenta su capacidad de gestión mediante una ponderación específica de la misma.
En caso de que quedara constatada la incapacidad de los municipios de menor capacidad económica y de gestión para asumir una competencia determinada, estamos convencidos de que la alternativa más viable sería el ejercicio directo por parte de las Diputaciones de esa competencia, a fin de garantizar la satisfacción de las necesidades de la población de las zonas rurales, lo que exigirá las adaptaciones o modificaciones normativas que fueran necesarias.
Por su parte, el principio de gestión colaborativa pretende el impulso de una cogobernanza real y efectiva entre los distintos niveles de la administración, promoviendo la coordinación continua, el impulso de espacios de colaboración y diálogo y el fortalecimiento de la capacidad de cooperación interadministrativa especialmente en ámbitos tan críticos como la interoperabilidad, la ciberseguridad, o la gestión del personal.
Consideramos que ambos enfoques pueden y deben servir como palancas de impulso de la necesaria transformación de los SAM. Porque si realmente se pretende hacer más eficaz el modelo territorial vigente, resulta imprescindible fortalecer y adaptar las estructuras de los servicios de asistencia para que, mediante los instrumentos jurídicos que permita la legislación vigente, se integren en la propia organización de los municipios de menor tamaño, que son aquellos que tienen una estructura administrativa más frágil, y que sin este apoyo tendrán una existencia muy precaria.
Este proceso requiere de una profunda reflexión, en la que no debe perderse de vista el objetivo último: garantizar la cobertura de las necesidades reales de la población del mundo rural. Frente a propuestas como la supresión de municipios, cuya implantación plantearía innumerables problemas, entre otros, los de índole jurídica, económica y de identidad social, debe apostarse por consolidar su papel como verdaderos nodos operativos para la prestación de los servicios públicos en el territorio, donde a medio plazo las Diputaciones provinciales y demás gobiernos intermedios tendrán un papel central, ya que deberán ejercer directamente competencias municipales en aplicación del principio de subsidiariedad, siempre que ello garantice una prestación más eficaz, cercana y eficiente de los servicios públicos.
Es hora, por tanto, de mirar más allá y de considerar un escenario donde las Diputaciones se consoliden como organizaciones esenciales para asegurar la cohesión territorial y la igualdad en el acceso a los servicios públicos, en cumplimiento del artículo 139 de la Constitución Española.
Concebir a las Diputaciones y demás estructuras equivalentes como entes que prestan servicios municipales por sustitución exige un ejercicio colectivo de concienciación, que debe implicar no solo a las propias Diputaciones y a sus servicios de asistencia, sino también a las comunidades autónomas y a la Administración General del Estado. Para ello, resulta imprescindible un marco normativo claro y ambicioso que lo materialice. Sin ese marco legal, seguiremos rehenes del inmovilismo que durante décadas ha frenado el potencial transformador de los SAM.
La Ley 27/2013 de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, apuntó tímidamente en esta dirección al reforzar el papel de las Diputaciones. Sin embargo, ni se ha desarrollado un marco de financiación adecuado para los servicios de asistencia, ni las propias Diputaciones han potenciado con el ímpetu que se requería las funciones de apoyo jurídico, económico y administrativo que les corresponden. Tampoco la mayoría de comunidades autónomas han hecho uso de su capacidad para aprobar normas específicas que desarrollen el régimen de asistencia provincial.
En este proceso de transformación administrativa no podemos permitirnos avanzar a dos velocidades. Es preciso dotarnos de mecanismos legales que de modo inequívoco garanticen el mismo nivel de calidad en la prestación de los servicios públicos en todos los ámbitos territoriales. Todo ello sin perder de vista que los municipios de menor población, que son aquellos que carecen de medios para desarrollar sus competencias de modo eficiente, han de seguir siendo el eje sobre el que se desarrolle la actuación de las Diputaciones provinciales, la razón última y esencial que fundamenta su existencia institucional.
Por todo lo anterior, creemos firmemente en el papel fundamental que en este proceso de cambio deben jugar las oficinas de asistencia, que deben consolidarse como un elemento indispensable para la garantía de la gestión municipal y la prestación efectiva de servicios a los vecinos de los municipios más pequeños, contribuyendo así al mantenimiento de un modelo territorial sostenible, equitativo y eficiente.
b. La inteligencia artificial y los SAM: el futuro es ahora
Empecemos por convenir que no es la primera vez que el sector público se enfrenta a un cambio de gran calado. Quienes llevan décadas en la Administración, como es el caso de quien escribe estas líneas, recordarán la revolución que supuso en los años ochenta la irrupción de la informática en nuestras vidas administrativas: el paso de la máquina de escribir al ordenador. Por increíble que hoy pueda parecer, para algunos fue un proceso traumático. Hubo resistencias; se decía que los ordenadores podían fallar («¿qué pasará cuando se vaya la luz, no podremos trabajar?»), que eran fríos e impersonales, y que nunca podrían igualar el trabajo meticuloso de un funcionario aplicado con su Olivetti de toda la vida.
Aquel proceso, que en su momento se vivió como una transformación profunda, hoy lo percibimos como una evolución natural e inevitable. Y, vistas con perspectiva, aquellas dudas y temores nos resultan incomprensibles o, al menos, entrañables.
La inteligencia artificial (IA), junto con otras tecnologías emergentes —como el blockchain o el internet de las cosas— representa un cambio de una magnitud incomparable a los anteriores. Su irrupción es vertiginosa y disruptiva, y con toda seguridad va a alterar profundamente las estructuras organizativas, los procesos de toma de decisiones y las relaciones entre las instituciones. En definitiva, está cambiando la manera misma de concebir el trabajo, tanto en el sector privado como en el público. Porque ya no se trata simplemente de sustituir herramientas —como ocurrió con la transición del papel al ordenador—, sino de transformar la forma en que pensamos, decidimos y actuamos.
La administración pública no puede ni debe permanecer al margen de estos cambios. Y, en lo que nos afecta, tampoco los servicios de asesoramiento a municipios, que deben asumir un papel clave en la extensión de esta transformación tecnológica en el territorio.
Debemos partir de un hecho incuestionable: el ecosistema en el que los SAM desarrollan su labor se caracteriza por una gran heterogeneidad y, en la mayoría de los casos, por una marcada precariedad tecnológica. Conocemos muy bien el medio y sus limitaciones. Sabemos lo que significa trabajar en el territorio: que la fibra no llegue, que una conexión en remoto sufra constantes interrupciones, que se sigan redactando informes como hace veinte años o que la conectividad brille por su ausencia. Pero también sabemos que es precisamente en estos contextos donde el impacto positivo de la IA puede ser más significativo.
Desde una perspectiva interna, la IA puede mejorar la eficiencia de los SAM mediante la automatización de tareas repetitivas —como la redacción inicial de informes, la búsqueda y análisis normativo y doctrinal, o la extracción de datos para alimentar plataformas externas—, así como mediante el tratamiento masivo de información para la toma de decisiones, la mejora en los tiempos de respuesta a peticiones de asistencia y el apoyo a la gestión administrativa.
Desde una perspectiva externa, las posibilidades se multiplican: la IA puede mejorar las condiciones de trabajo en los pequeños municipios, facilitar servicios interconectados y personalizados, y fomentar redes de colaboración entre entidades locales que redunden en la mejora de la gestión pública.
Las Diputaciones provinciales deben asumir un liderazgo claro y decidido en este proceso. Ya no se trata únicamente de escoger una u otra herramienta tecnológica, un modelo u otro de IA, sino de diseñar y poner en marcha verdaderos planes estratégicos de transformación digital, en los que la inteligencia artificial se implante, con un horizonte centrado en la equidad territorial y en la mejora de la calidad de vida de los habitantes del medio rural. Se trata de garantizar que puedan disfrutar de los mismos servicios y oportunidades que quienes viven en entornos urbanos.
Para lograrlo, será imprescindible contar con una financiación adecuada y con mecanismos de coordinación entre administraciones que permitan superar las actuales brechas tecnológicas.
Además, será vital desplegar una labor pedagógica tanto hacia dentro como hacia fuera de las organizaciones. Debemos vencer los recelos que genera la incertidumbre. Convencer al personal técnico y a los responsables políticos de que la IA no viene a sustituir a las personas, sino a liberar tiempo para que estas puedan centrarse en tareas de verdadero valor añadido, como son aquellas que implican la interpretación o la toma de decisiones de transcendencia.
Tampoco podemos olvidar la importancia de la formación de los empleados públicos, tanto de los SAM como de los propios municipios, en las competencias necesarias para gestionar esta nueva forma de trabajo basada en la relación entre el ser humano y la máquina. No se trata de crear especialistas en IA, sino de dotar al personal con las herramientas y destrezas necesarias para desenvolverse con solvencia en un nuevo entorno de trabajo.
En este contexto, también será clave mostrar a los responsables políticos las ventajas prácticas de estas tecnologías, haciéndoles ver que no se trata de ciencia ficción. Debemos hablarles de cosas muy concretas: de sensores que detectan fugas de agua, de sistemas que encienden o apagan las luces del alumbrado público según la presencia real de personas, de edificios municipales que consumen menos energía porque una aplicación ha aprendido a regular automáticamente la climatización. Hablamos de tecnología que puede servir para cuidar, con la que se puede mejorar la atención a personas vulnerables o aisladas mediante sistemas de monitorización inteligente conectados con servicios de emergencias, etc.
Las Diputaciones provinciales, y los SAM en la parte que nos corresponde, deben asumir el reto con determinación. La transformación digital basada en IA puede resultar vertiginosa, pero abre también un horizonte de oportunidades para los municipios más pequeños. Si se gestiona con inteligencia, puede convertirse en un potente factor de cohesión territorial, favoreciendo la eliminación de la brecha digital, asegurando el acceso a todos los ciudadanos, independientemente de su lugar de residencia, a soluciones basadas en IA.
En definitiva, la IA no es el futuro: ya es el presente. Y los servicios de asesoramiento a municipios, como estructuras cercanas, arraigadas en el territorio y con un conocimiento técnico especializado, están llamados a ser protagonistas del cambio. Si lo hacemos bien, con una mentalidad proactiva, anticipándonos a las necesidades, estaremos dando un paso decisivo en favor del progreso de nuestras organizaciones y del bienestar de los habitantes del medio rural.
III. Conclusiones
Las Diputaciones provinciales en España han evolucionado desde su creación en la Constitución de 1812, pasando por diferentes etapas de supervisión y autorización de actos municipales hasta llegar a un enfoque centrado en la asistencia y prestación de servicios a los municipios.
La Constitución de 1978 supuso una configuración definitiva de una comunidad político local formada por municipios y provincias, en las que estas últimas disponen de competencias funcionales sobre las competencias materiales de los primeros, con objeto de garantizar la autonomía municipal y el ejercicio efectivo de sus competencias.
La implantación de la administración electrónica ha sido un hito importante para la administración local en España, cambiando radicalmente la gestión administrativa. Las Diputaciones provinciales, a través de los SAM, han sido fundamentales en apoyar a los pequeños municipios para garantizar la digitalización efectiva de sus administraciones.
Los servicios de asistencia a municipios se enfrentan a desafíos complejos, como la brecha entre las exigencias técnicas y jurídicas de la gestión administrativa y los recursos limitados de los pequeños municipios.
El futuro debe venir determinado por el paso de una actuación cooperadora y asistencial a una prestación material de servicios municipales, de modo que las Diputaciones aporten la suficiencia técnica y económica de la que carecen los pequeños municipios, pero garantizando que las políticas públicas se decidan en el ámbito municipal.
La aparición de la inteligencia artificial será una oportunidad para que tareas materiales que ahora realizan las personas sean ejecutadas por la IA, liberando recursos para las personas dediquen sus esfuerzos allí donde pueden aportar mayor valor añadido. El papel de las Diputaciones, como siempre, será fundamental en esta nueva era tecnológica.