I. Introducción
La caducidad de los procedimientos en los que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se contempla en la actualidad en el artículo 25 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC).
Esta institución, que en palabras del profesor LÓPEZ RAMÓN, ha sido forjada para fortalecer la eficacia administrativa (1) , fue inicialmente predicada de los procedimientos a instancia de parte, pues como afirmaba GONZÁLEZ NAVARRO, esta forma de extinción constituía un medio de evitar la pendencia indefinida de procedimientos paralizados por la desidia del particular (2) .
Primeramente, la caducidad de los procedimientos iniciados de oficio fue introducida en nuestro Derecho Administrativo a través del artículo 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico y procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas (LRJPAC), artículo que fue prontamente modificado a través de Ley 4/1999, de 13 de enero.
HERNÁNDEZ GONZÁLEZ califica la caducidad regulada en este precepto como una sanción a la Administración negligente y, en particular, una técnica de garantía de los ciudadanos frente a actuaciones que pudieran constituir una lesión de su patrimonio jurídico. Argumenta este autor que la caducidad en los procedimientos iniciados de oficio se presenta como la solución que ofrece el ordenamiento jurídico a la excesiva dilación de los procedimientos de gravamen o limitativos de derechos, por exigencias de principios superiores de seguridad jurídica, interdicción de la arbitrariedad y de tutela judicial efectiva, en su manifestación como derecho a un proceso sin dilaciones indebidas (3) .
SANTAMARÍA PASTOR afirma que la razón última de la caducidad se encuentra en un indeseable efecto psicológico para los ciudadanos, refiriéndose a la eficacia intrínsecamente punitiva que posee la mera tramitación de procedimientos públicos de resultado potencialmente gravoso, antes de su resolución, lo que viene a denominar «pena de banquillo administrativo» (4) .
Como puede observarse, nos encontramos ante una institución cuya fundamentación puede ser diversa, pero que tiene una importante transcendencia en la praxis de la Administración. En este trabajo, vamos a centrarnos en el análisis de la caducidad de los procedimientos de restauración de la legalidad urbanística, sin entrar a detenernos en los matices propios de los procedimientos sancionadores (5) .
II. La caducidad del procedimiento de reposición de la legalidad urbanística
1. La regulación positiva en las distintas Comunidades Autónomas
El plazo establecido para la caducidad de los procedimientos de restauración de la legalidad urbanística oscila de unas Comunidades Autónomas a otras. La mayoría de los legisladores autonómicos han optado por regularlos en sus leyes urbanísticas.
Así, por ejemplo, Galicia (art. 152.5 de la Ley 2/2016, de 10 de febrero, del suelo de Galicia), Murcia (art. 278.9 de la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia), Extremadura (art. 172.7 de la Ley 11/2018, de 21 de diciembre, de ordenación territorial y urbanística sostenible de Extremadura (6) ), Andalucía (art. 182.5 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía) y la Comunidad balear (art. 195 de la Ley 12/2017, de 29 de diciembre, de urbanismo de las Illes Balears (7) ) han fijado ese plazo en un año.
La Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo, de la Comunidad de Madrid establece un plazo máximo de notificación de la resolución de los procedimientos de reposición de la legalidad urbanística de diez meses (arts. 194 y 195, en relación con las obras en curso de ejecución y con las obras terminadas, respectivamente (8) ).
Por su parte, el artículo 202 del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de urbanismo de Cataluña, dispone que los procedimientos de protección de la legalidad urbanística caducan si, una vez transcurrido el plazo máximo de seis meses para dictar resolución, ésta no ha sido dictada y notificada. Llama la atención de este precepto que contemple expresamente que dicho plazo resta interrumpido en los supuestos a que se refiere la legislación de procedimiento administrativo común, y por todo el tiempo que se precise para hacer las notificaciones mediante edictos, si procede.
El plazo de caducidad de los procedimientos administrativos será de tres meses
La Comunidad Autónoma de Aragón también ha establecido el plazo de seis meses desde el inicio del procedimiento de legalidad urbanística sin que se haya dictado y notificado la resolución expresa, para que se produzca la caducidad del mismo (artículo 268.3 del Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Aragón aprobado mediante el Decreto-Legislativo 1/2014, de 8 de julio), plazo también común en la legislación canaria (art. 356 de la Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias).
Seis meses es el plazo también establecido por la Comunidad Valenciana, que en su Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, matiza que el plazo desde el que comienzan a contarse los seis meses es, en el caso de que no se haya solicitado la legalización, desde el día en que finalice el plazo otorgado en el requerimiento de legalización, y en caso contrario, si se ha solicitado la legalización, desde el día en que se dicte el acto administrativo resolviendo sobre la licencia urbanística o autorización administrativa de que se trate (art. 240.2).
Alguna Comunidad Autónoma, sin embargo, ha prescindido de regular el plazo de caducidad de los procedimientos de reposición de la legalidad urbanística, debiendo acudir en estos casos al plazo establecido en la legislación básica, esto es, a la previsión contenida en el artículo 21.3 de la LPAC, según el cual, cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo para resolver y notificar la resolución, éste será de tres meses. Este es el supuesto de la legislación de Castilla y León, pues si bien en el artículo 117.5 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo, se contempla el plazo de seis meses para la tramitación del procedimiento administrativo sancionador por la comisión de una infracción urbanística, prorrogable por otros tres meses, nada establece en relación con el procedimiento de restauración de la legalidad (9) .
Dicha interpretación no admite duda y menos tras la reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de septiembre de 2020 (10) (recurso de casación 6208/2019) que fija como doctrina que el plazo de caducidad de los procedimientos administrativos —que no tengan previsión normativa al respecto— será de tres meses, salvo que la regulación del procedimiento contenga trámites, con plazos que —sumados— excedan de esos tres meses, en cuyo caso el plazo máximo para notificar la resolución será de seis meses.
2. Inicio de un nuevo procedimiento tras la caducidad del anterior si no ha caducado la acción
El artículo 25 de la LPAC, tras determinar que en los procedimientos en los que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad, establece que en estos casos la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones y remite a los efectos previstos en el artículo 95 de dicho texto legal.
El apartado 3, del citado artículo 95, es taxativo al indicar —de igual modo que ya lo hacía con anterioridad el artículo 92 la LRJPAC—, que la caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción (11) .
Se añade ahora expresamente en el artículo 95, apartado 3, que «En los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado».
De esta forma se recoge en nuestro Derecho Positivo aquello que ya era admitido en sede jurisprudencial. Por todas, puede citarse la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de noviembre de 2012 (12) (recurso de casación 5618/2009), recaída en relación con la caducidad del procedimiento de revisión de oficio de un estudio de detalle, y en la que declara «Respecto al significado de esta expresión, "archivo de las actuaciones", esta Sala y Sección ya ha tenido ocasión de pronunciarse en la sentencia 24 de febrero de 2004 (recurso de casación 3754/2001), citada por la recurrente y uno de los recurridos, bien que en sentido divergente y en apoyo de sus tesis enfrentadas. En esta sentencia (referida a un procedimiento sancionador) abordamos la aplicación del principio de conservación de actos y trámites (artículo 66) a los procedimientos administrativos caducados, señalando (con unos razonamientos que resultan extensibles al caso que ahora nos ocupa) lo siguiente (fundamento jurídico octavo): "Sabemos que la declaración de caducidad no impide la apertura de un nuevo procedimiento sancionador en tanto en cuanto la hipotética infracción que originó la incoación del procedimiento caducado no haya prescrito. Así se desprende, con nitidez, del mandato legal que se contiene en el artículo 92.3 de la Ley 30/1992"» (13) .
La posibilidad de iniciar un nuevo procedimiento cuando se ha producido la caducidad de uno anterior basado en los mismos hechos, no ha estado exenta de polémica (14) .
El Tribunal Supremo ha tenido ocasión de pronunciarse recientemente en relación con la necesidad de declarar expresamente la caducidad del procedimiento para proceder a reiniciar uno nuevo.
Mediante Auto de 13 de marzo de 2020 la Sección de Admisión de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo admitió a trámite el recurso de casación 8332/2019, delimitando como cuestión que suscita interés casacional objetivo determinar si, habiendo incoado la Administración un procedimiento sancionador o de intervención susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen, y habiendo transcurrido su plazo reglado de tramitación sin haber resuelto de forma expresa el mismo, cabe entender declarada de forma tácita su caducidad mediante la incoación de un nuevo procedimiento de análogo objeto o, en todo caso, la caducidad ha de acordarse de forma expresa y previa a la incoación del nuevo expediente.
Pues bien, en la sentencia de 3 de diciembre de 2020 (15) (recurso de casación 8332/2019), el Tribunal Supremo da respuesta a esta cuestión concluyendo que, en tanto no se haya dictado la resolución expresa declarando la terminación del procedimiento por caducidad, el procedimiento en que se ejerciten potestades de gravamen, ha de considerarse vigente, por más que hubiese transcurrido el plazo de caducidad, porque no es el mero transcurso del plazo el que genera la terminación del procedimiento, sino la resolución que así lo ordena. Argumenta el Tribunal que la caducidad comporta una causa de terminación de los procedimientos, pero no genera, por sí misma, dicha terminación, porque requiere una resolución expresa que la declare.
3. El cómputo del plazo de duración del procedimiento
3.1. Las actuaciones informativas de carácter previo
Una de las primeras cuestiones polémicas en relación con el cómputo del plazo de caducidad del procedimiento se suscita con las actuaciones previas de investigación que, con carácter general, realiza la Administración de forma previa al inicio del procedimiento de reposición de la legalidad urbanística.
Se ha incidido por parte de la doctrina en la excesiva duración de las actuaciones informativas o de investigación (16) . Con carácter general, la normativa urbanística no fija plazo de duración del período de información previa. Ha habido pronunciamientos judiciales aislados, como los del Tribunal Superior de Justicia de Galicia (17) , que han admitido la caducidad de los procedimientos de reposición de la legalidad urbanística incluyendo en el cómputo de duración del procedimiento las actuaciones previas a la incoación (18) .
No obstante, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha reiterado con posterioridad que ese período de información previa no constituye un procedimiento en sentido estricto, sometido a un plazo de duración determinado, sino unas meras diligencias informativas que podrían dar lugar, en su caso, a la apertura del verdadero procedimiento. De esta forma nos recuerda que la caducidad tiene por finalidad asegurar que una vez que se inicie el correspondiente procedimiento sancionador y/o de reposición de la legalidad urbanística, debe ser resuelto en un plazo determinado, pero no se produce ese efecto respecto de las actuaciones previas o informativas efectuadas por la Administración (entre otras, sentencias del Tribunal Supremo de 13 de octubre de 2011 (19) (recurso de casación 3987/2008) y de 4 de octubre de 2012 (20) (recurso de casación 6480/2010)).
En este sentido podemos citar la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de septiembre de 2012 (21) (recurso de casación 4888/2010) en la que el Tribunal ha declarado «Una vez realizadas esas actuaciones previas, el tiempo que transcurra o la demora que se produzca hasta que se acuerde la incoación del procedimiento podrá tener consecuencias en orden a la prescripción de la acción de disciplina urbanística de la Administración para acordar la restauración del orden infringido; pero el tiempo que transcurra hasta que se incoa el procedimiento propiamente dicho no puede ser tomado en consideración a efectos de la caducidad. Y ello porque el instituto de la caducidad, que está al servicio de la seguridad jurídica tiene por finalidad asegurar que una vez iniciado el procedimiento la Administración lo resuelva en un plazo determinado».
Este argumento ha sido reiterado en pronunciamientos posteriores, como por ejemplo en la Sentencia de 5 de julio de 2013 (22) (recurso de casación 2590/2010), en la que el Tribunal además rechaza la utilización de las diligencias informativas previas con fines espurios, para evitar la caducidad del procedimiento o su prolongación durante un exceso de tiempo incompatible con el instituto de la caducidad «no sólo porque en realidad no hubo tal exceso, sino porque además el tiempo transcurrido durante esa fase de diligencias previas computa o tiene efectos en punto al plazo para el ejercicio por la Administración de las potestades de reposición, sin que puedan computar en la caducidad de un procedimiento que, en puridad, formalmente todavía no se ha iniciado».
3.2. El dies a quo y el dies ad quem del plazo de caducidad del procedimiento
Al margen de la discusión respecto de la inclusión de las actuaciones previas de investigación dentro del plazo de caducidad fijado legalmente —debate que como hemos expuesto se encuentra ya zanjado al menos en sede jurisprudencial— ¿cómo se computa ese plazo?
El dies a quo de dicho plazo ha sido cuestionado, por un lado y como ya hemos analizado, en relación con el cómputo, en su caso, de las diligencias informativas previas y, por otra parte, en relación al inicio del cómputo a partir de la notificación del acuerdo de incoación y no del acuerdo en sí mismo. Esta última cuestión también ha recibido respuesta jurisprudencial, en el sentido de que el cómputo del plazo se inicia con el acuerdo de iniciación del procedimiento, y no desde la notificación del mismo al interesado (Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de mayo de 2008 (23) ).
En relación con el dies ad quem la polémica ha sido mayor. El artículo 40.4 de la LPAC, al regular las notificaciones, aspecto sobre el que incidiremos en el epígrafe 3, reproduce la previsión ya contenida en su predecesor el artículo 58 de la LRJPAC, indicando que a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga, cuando menos, el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado.
La cuestión es qué debe entenderse como «intento de notificación debidamente acreditado». Este inciso ha sido objeto reiterado de análisis por la jurisprudencia. Uno de los pronunciamientos más conocidos es el contenido en la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de noviembre de 2003 (24) (recurso de casación en interés de ley 128/2002), en la que el Tribunal admite que basta para entender concluso un procedimiento dentro del plazo máximo fijado legalmente, el intento de notificación por cualquier medio legalmente admisible, que se practique con todas las garantías legales, aunque resulte frustrado, siempre que quede debida constancia del mismo en el expediente. De este modo, en relación con la práctica de la notificación por medio de correo certificado con acuse de recibo, concluye el Tribunal que el intento de notificación queda culminado en el momento de la recepción por la Administración actuante de la devolución del envío por parte de Correos, ya que sólo a partir de ese momento quedará debidamente acreditado ante la Administración que se ha llevado a cabo el infructuoso intento de notificación.
La doctrina legal fijada en esta sentencia fue rectificada mediante la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de diciembre de 2013 (25) (recurso contencioso-administrativo 557/2011), en el sentido de considerar que el intento de notificación, a los efectos de entender finalizado el procedimiento dentro del plazo máximo fijado legalmente, queda culminado en el momento en que se llevó a cabo, no en el momento en que la Administración reciba la devolución del envío. El Tribunal llega a esta conclusión al considerar que la acreditación que exige la ley —por aquél entonces, el vigente artículo 58.4 de la LRJPAC— no forma parte del plazo que ha de computarse al efecto a que se refiere, sino que es sólo una exigencia de constatación; de suerte que el período de tiempo que transcurre entre la fecha del intento y la posterior en que se hace constar en el expediente su frustración, no prolonga aquel plazo.
La controversia se ha reavivado con la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 2018 (26) (recurso de casación 1121/2017). En este recurso de casación, la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en acordar la interpretación que deba darse al artículo 58.4 de la LRJPAC en relación con el artículo 59.2 en orden a determinar si una notificación efectuada en domicilio diferente al designado por el interesado puede tener la eficacia interruptiva de la caducidad que le atribuye el artículo 58.4 de la LRJPAC o si, por el contrario, resulta inoperante por tratarse de una notificación inválida.
No obstante, pese a la cuestión objeto de interés casacional objetivo, en este pronunciamiento el Tribunal Supremo trae a colación la jurisprudencia sintetizada en su Sentencia de 14 de octubre de 2016 (27) (recurso de casación 2109/2015), en la que se distingue entre el intento de notificación a efectos de entender resuelto el procedimiento dentro del plazo y la notificación a efectos de que el acto despliegue todos sus efectos. En esta última sentencia, recordaba el Tribunal la Sentencia de 7 de octubre de 2011 (recurso de casación 40/2010) en la que concluía que «Por ello, si constan en el expediente dos intentos dentro del plazo máximo para resolver, la resolución ha de entenderse dictada dentro del plazo, aunque la notificación al interesado o destinatario exceda de dicho plazo máximo para resolver. Cosa diferente es, como indica la sentencia, que la eficacia del acto se despliegue a partir de la notificación y que sea precisamente entonces cuando para el interesado se abran los plazos para impugnarla en vía administrativa o judicial.»
Incide el Tribunal Supremo, en su citada sentencia de octubre de 2016 que a los efectos de entender cumplida la obligación de notificar y, por tanto, de entender resuelto el procedimiento dentro del plazo de caducidad, ha de estarse a la fecha del intento de notificación, siempre que éste sea regular y se atempere a las exigencias legales y reglamentarias en cuanto al lugar, día y hora procedentes.
Pero lo realmente llamativo de la Sentencia de 15 de marzo de 2018 es que, en el análisis del caso concreto, valida el primer intento de notificación, realizado en un domicilio válido y no irregular, a efectos de considerarlo efectuado dentro del plazo de caducidad para resolver el procedimiento. No obstante, tal y como afirma MARTÍN VALERO, la cuestión no ha sido resuelta de manera expresa por el Tribunal Supremo (28) . Sin embargo, esta sentencia ha servido de base para otros fallos judiciales posteriores, como la Sentencia del TSJ de Galicia de 20 de septiembre de 2018 (29) (recurso de apelación 4225/2017), en la que el Tribunal autonómico afirma «debe indicarse que la cuestión de la diferencia horaria entre el primer y el segundo intento de notificación pierde relevancia si se tiene en cuenta que según se desprende de la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de fecha 15 de marzo de 2018, n.o recurso 1121/2017, n.o resolución 423/2018, para determinar el dies ad quem del plazo de caducidad basta la existencia de un intento de notificación, excluyendo la caducidad si es realizado dentro del plazo de tramitación del procedimiento, por lo que habría que estar al intento de notificación realizado el 14 de abril, con independencia de las circunstancias del segundo intento». En el mismo sentido, también se pronuncia el TSJ de Galicia en pronunciamientos más recientes, como la Sentencia de 13 de marzo de 2020 (30) (recurso contencioso-administrativo 4332/2017).
Esta interpretación, sin embargo, vacía de contenido la previsión del artículo 42 de la LPAC en el que se regula expresamente los dos intentos de notificación de modo imperativo (31) . Puesto en relación este precepto con el artículo 40.4 de la misma norma, la interpretación que parece acorde con el espíritu de la norma es que el «intento de notificación debidamente acreditado», cumpla las exigencias contenidas en aquel, es decir, la realización de los dos intentos.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, en pronunciamientos posteriores, ha reiterado la necesidad de esos dos intentos de notificación. Así, en la Sentencia de 6 de febrero de 2019 (32) (recurso de casación 2837/2016) toma en consideración el hecho de que no se suscita controversia entre las partes —ni en la instancia, ni en casación— sobre la regularidad de los dos intentos de notificación y su conformidad con las disposiciones legales y reglamentarias. Con más contundencia se pronuncia en su Sentencia de 15 de octubre de 2019 (33) (recurso contencioso-administrativo 714/2017), en la que el Tribunal declara «El recurso debe ser estimado porque no consta justificación de los dos intentos de notificación en el domicilio de la sociedad recurrente del acta de infracción de 19 de diciembre de 2016 ni de la propuesta de resolución, que contempla el artículo 42.2 de la Ley 39/2015 (…) En estas condiciones, no se puede tener por cumplido cuanto prescriben los artículos 42.2 y 44 de la Ley 39/2015 ya que no se han practicado los dos intentos de notificación del acta de infracción en el mismo domicilio de la interesada. Dando por bueno el primero que refleja la fotocopia presentada en la fase de prueba de este recurso, que, efectivamente, no figura en el expediente, el segundo —que tampoco obra en el expediente— no puede ser considerado de ese modo ya que no se corresponde con la dirección de la recurrente conocida por la Administración antes y después de incoado el procedimiento». Y, si bien está analizando el lugar en el que se practicó la notificación, recalca en relación con lo exigido en el artículo 42.2 de la LPAC «De acuerdo con este precepto, el segundo intento ha de repetirse en el domicilio en que tuvo lugar el primero, dentro de los tres días siguientes y con una separación de, al menos, tres horas respecto de aquella en que se hizo la anterior. Al haberse utilizado un domicilio distinto, debió reiterarse el intento en él, antes de acudir a la vía del artículo 44. Por tanto, no se da el requisito de que hubiera dos intentos infructuosos de notificación antes de que se hiciera por anuncio publicado en el Boletín Oficial del Estado.»
4. La suspensión del procedimiento y la retroacción de actuaciones
En relación con el plazo de caducidad de los procedimientos de reposición de la legalidad urbanística, se han suscitado dudas respecto a la posible adopción de acuerdos de suspensión del plazo máximo legal para resolver y notificar la resolución exartículo 22 de la LPAC, así como respecto de la eventual aplicación de la retroacción de actuaciones. No cabe duda, en que en aquellos supuestos en que efectivamente concurran las causas de suspensión previstas en este precepto, se podrá suspender el procedimiento. Evidentemente, el caso más común de suspensión será cuando para la resolución del procedimiento de restauración de la legalidad sea indispensable la obtención de un previo pronunciamiento por parte de un órgano jurisdiccional. Piénsese por ejemplo, en la existencia de un recurso contencioso-administrativo contra la concesión o denegación de una licencia que se fundamente en las mismas causas que se deben dirimir en el procedimiento de reposición de la legalidad urbanística.
Respecto de la retroacción de actuaciones, debemos resaltar el reciente pronunciamiento de nuestro Tribunal Supremo, en Sentencia de 11 de septiembre de 2020 (34) (recurso de casación 6378/2018), en la que el Tribunal sienta como doctrina que en un procedimiento administrativo, la retroacción de actuaciones acordada en la estimación de un recurso de reposición, consecuencia de la existencia de un vicio formal, al momento de la notificación de la resolución administrativa recurrida, significa que, en la vuelta atrás en el tiempo que es la retroacción, la Administración debe culminar el procedimiento retrotraído y notificar al interesado correctamente la resolución, en el plazo que reste desde que se realizó la actuación procedimental causante de la indefensión del interesado.
III. La relevancia de las notificaciones en la caducidad del procedimiento
Dos aspectos cruciales en el desarrollo de un procedimiento de disciplina urbanística, que van a determinar el buen término del mismo son la identificación de los titulares de los inmuebles objeto del procedimiento y la práctica de las notificaciones a estos titulares.
Uno de los problemas que pueden calificarse de relevantes en la tramitación de un procedimiento de reposición de la legalidad urbanística es la identificación de aquellas personas contra las que dirigir la acción de reposición. Y ello por cuanto, tal y como nos recuerda la Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de septiembre de 2013 (35) (recurso de casación 2674/2011), el ejercicio de la potestad urbanística de restauración de la realidad material alterada por obras no legalizables, en la medida en que finaliza con la orden de demolición de edificaciones, se traduce en una orden de ejecución, una obligación de hacer que recae sobre el propietario de las edificaciones o persona que tenga título jurídico suficiente al efecto sobre las edificaciones a demoler.
Así, hay que distinguir el ejercicio de la potestad urbanística sancionadora, en el que rige el principio de personalidad-culpabilidad, no pudiendo ser sancionado quien no cometió la infracción urbanística y no siendo transmisible la sanción; del ejercicio de la potestad de restauración de la legalidad urbanística en que la demolición de lo construido ilegalmente y no legalizable, al tratarse de una obligación propter rem va unida a la propiedad de la finca.
Pese a que pueda parecer una cuestión fácil de dilucidar, no siempre es así. La Administración que ejerce la competencia en materia de disciplina, en esa averiguación de propietarios, puede acudir a los registros oficiales (Catastro o Registro de la Propiedad) e incluso realizar averiguaciones a través de la investigación policial, pero esas actuaciones pueden resultar infructuosas. Sorprendentemente, se admite con normalidad la distancia que en muchas ocasiones existe entre los datos catastrales y la realidad. La falta de coordinación entre Administraciones sigue siendo patente en nuestros días, por lo que datos catastrales y registrales pueden divergir.
Esas dificultades en la identificación de personas titulares se agravan en los supuestos de fallecimientos, siendo necesario identificar a los herederos. En este aspecto, una vez más, se vuelve a poner de manifiesto la necesidad de reforzar la coordinación administrativa. Una información que arrojaría luz respecto de la identificación de herederos sería conocer las personas que presentan la declaración del Impuesto de Sucesiones y Donaciones. Ahora bien, el artículo 95.1 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, bajo el epígrafe «Carácter reservado de los datos con trascendencia tributaria» dispone que los datos, informes o antecedentes obtenidos por la Administración tributaria en el desempeño de sus funciones tienen carácter reservado y sólo podrán ser utilizados para la efectiva aplicación de los tributos o recursos cuya gestión tenga encomendada y para la imposición de las sanciones que procedan, sin que puedan ser cedidos o comunicados a terceros. A continuación, ese mismo precepto, contempla un listado de excepciones, entre los que no se encuentra la colaboración para la tramitación de procedimientos de naturaleza urbanística. Aunque podría discutirse el encaje de la Administración Urbanística dentro del concepto de «terceros», lo cierto es que este artículo sirve de amparo a la Administración tributaria para la no cesión de esos datos, algo que en una interpretación integrada, a la luz de las excepciones que se recogen en la propia norma, en la que sí se engloban distintas Administraciones, parece asumible (36) .
Esas dificultades con las que se encuentra la Administración también son aprovechadas en ocasiones por los propios titulares de parcelas y edificaciones, para argumentar el desconocimiento de la actuación realizada. Por ello, no son pocos los procesos contencioso-administrativos en los que la cuestión polémica gira en torno al conocimiento de los actos notificados por ambos miembros del matrimonio, o entre padres e hijos.
En relación con las averiguaciones pertinentes, cabe resaltar la novedad introducida en el artículo 41.4 de la LPAC al permitir que, en los procedimientos iniciados de oficio, a los solos efectos de su iniciación, las Administraciones Públicas podrán recabar, mediante consulta a las bases de datos del Instituto Nacional de Estadística, los datos sobre el domicilio del interesado recogidos en el Padrón Municipal, remitidos por las Entidades Locales en aplicación de lo previsto en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local.
Realizada la labor de investigación correspondiente, con resultado infructuoso, los órganos jurisdiccionales han validado la tramitación de procedimientos por parte de la Administración frente a titulares de las obras desconocidos, practicando las notificaciones en la forma prevista en la normativa del procedimiento administrativo para tales situaciones. En este sentido, podemos citar la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Nº1 de Pontevedra, de 26 de septiembre de 2019 (procedimiento ordinario 397/2018).
Íntimamente vinculado con la averiguación de los titulares se encuentra la problemática de las notificaciones, pues en definitiva, lo que se pretende, tanto con la correcta identificación de las personas obligadas por la resolución que recaiga en el correspondiente procedimiento, como con las notificaciones realizadas con todas las garantías, es no generar indefensión a los interesados.
Resulta ilustrativa la sentencia del TSJ de Madrid de 1 de julio de 2019 (37) (Rec. 478/2019) en la que el Tribunal plasma la finalidad de las notificaciones, declarando «La sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 27 de noviembre de 2014 (rec. de casación 4484/2012), con cita de la de 26 de mayo de 2011, y de las que en ella se recogen, ha tratado diversos aspectos de las notificaciones que, aún referidas a las de naturaleza tributaria, consideramos trasladables al caso de autos, dada la generalidad de los principios que la inspiran.
Así, refiriéndose exhaustivamente a la doctrina del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo en la materia, ha venido a declarar en lo que interesa al caso que:
- 1.- La eficacia de las notificaciones se encuentra estrechamente ligada a las circunstancias concretas del caso, de manera que lo esencial es que el interesado llegue a conocer el acto o resolución administrativa, o que no lo hubiera conocido por su negligencia o mala fe.
- 2.- A tal efecto es deber de la Administración actuar con la diligencia y buena fe que le resultan exigibles, realizando las gestiones en averiguación del paradero del destinatario por los medios normales a su alcance, fundamentalmente a través de los registros públicos en los que aparezcan los domicilios, antes de proceder a la notificación edictal.
- 3.- Es carga del obligado a recibir la notificación la de realizar todas las actuaciones necesarias para procurar su recepción, tanto comunicando su domicilio como los cambios en el mismo; por ello, el cambio no notificado no produce efectos frente a la Administración, desplaza sobre el administrado las consecuencias prejudiciales de dicho incumplimiento, y determina que la notificación edictal practicada en tales circunstancias no lesione el artículo 24 de la Constitución Española, siempre que la Administración haya actuado, a su vez, de buena fe intentando la notificación en el domicilio idóneo, bien porque éste consta en el mismo expediente, bien porque su localización resulta sencilla, normalmente acudiendo a oficinas o registros públicos, como se ha dicho.
- 4.- No cabe que el interesado obstruya la actuación administrativa, que eluda el deber de colaboración con la Administración en la recepción de los actos de comunicación que aquella les dirija ni que alegue que la notificación se produjo en un lugar o con persona improcedente cuando recibió sin problemas y sin reparo alguno otras recogidas en el mismo sitio o por la misma persona.»
En relación con el lugar en el que practicar las notificaciones, la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 2018 (recurso de casación 1121/2017) analizada en el epígrafe 2.3., declara que no sería válido, el intento de notificación realizado sin la observancia de las exigencias previstas en tales normas, como sería la tentativa de notificación en un domicilio inválido por ser manifiestamente irregular o erróneo.
En este pronunciamiento señala el Tribunal «Y aun cuando es cierto que en uno de los escritos de alegaciones la recurrente, indicó el domicilio en otra localidad (tras la administración concursal) es lo cierto también, que la Administración continúo remitiendo todas las actuaciones a la empresa beneficiaria, que como figura en el expediente y como se pone de manifiesto con la notificación de 5 de mayo de 2014, continuó recibiendo en su domicilio en Agudo las comunicaciones correspondientes al expediente de reintegro. Esto es, el intento de notificación tuvo lugar en un domicilio válido y no irregular, como se desprende de la correcta recepción de la notificación realizada en la dirección de dicha población, que figuraba desde el inicio en el expediente administrativo. Pues no cabe entender válidamente realizada la notificación en el mencionado domicilio —como acepta la parte— y negar la eficacia al intento de notificación realizado días antes en el mismo lugar.»
Por último, cabe recordar en relación con las notificaciones en papel, debe tenerse en cuenta la regulación contenida en el Real Decreto 1829/1999, de 3 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regula la prestación de los servicios postales.
La LPAC introdujo importantes modificaciones en materia de notificaciones, al regular las notificaciones electrónicas (38) . Principalmente, debemos destacar el mandato legal de que las notificaciones se practicarán preferentemente por medios electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado resulte obligado a recibirlas por esta vía (art. 41 LPAC) (39) .
En lo que afecta a la materia objeto de estudio y a las notificaciones electrónicas, es de destacar la previsión contenida en el artículo 43.3 de la LPAC, que dispone que se entenderá cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos con la puesta a disposición de la notificación en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante o en la dirección electrónica habilitada única.
Contempla también la LPAC que cuando la notificación por medios electrónicos sea de carácter obligatorio, o haya sido expresamente elegida por el interesado, se entenderá rechazada cuando hayan transcurrido diez días naturales desde la puesta a disposición de la notificación sin que se acceda a su contenido (art. 43.2 LPAC). El rechazo de la notificación se hará constar en el expediente, especificándose las circunstancias del intento de notificación y el medio, dando por efectuado el trámite y siguiéndose el procedimiento.
La regulación de las notificaciones electrónicas contenida en la LPAC no ha estado exenta de críticas. El profesor TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ, califica la regulación de estas notificaciones de absolutamente inaceptable, argumentando que, hasta ahora, la notificación estaba configurada como una carga que la Administración autora del acto tenía que levantar si quería que éste pudiera desplegar sus efectos propios, mientras que con la nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común, en cambio, la carga ha cambiado radicalmente de sentido, ya que ahora es el interesado el que tiene que acudir al domicilio electrónico de la Administración para recibir las notificaciones, so pena de caer en una situación de irremediable indefensión (40) . Por su parte, MENÉNDEZ SEBASTIÁN afirma que la regulación que de esta cuestión hace la LPAC supone uno de los mayores riesgos que la norma tiene, dejando al administrado en una situación, incluso, de indefensión, impropia de la Ley de procedimiento (41) .
El Tribunal Supremo ha tenido ocasión ya de pronunciarse en relación con las notificaciones electrónicas. Así, en la Sentencia de 16 de noviembre de 2016 ha declarado «el cambio tan radical que supone, en tema tan sumamente importante como el de las notificaciones administrativas, las notificaciones electrónicas, en modo alguno ha supuesto, está suponiendo, un cambio de paradigma, en cuanto que el núcleo y las bases sobre las que debe girar cualquier aproximación a esta materia siguen siendo las mismas dada su importancia constitucional, pues se afecta directamente al principio básico de no indefensión y es medio necesario para a la postre alcanzar la tutela judicial efectiva, en tanto que los actos de notificación "cumplen una función relevante, ya que, al dar noticia de la correspondiente resolución, permiten al afectado adoptar las medidas que estime más eficaces para sus intereses, singularmente la oportuna interposición de los recursos procedentes" [ STC 155/1989, de 5 de octubre, FJ 2]», añadiendo «Con carácter general se ha entendido que lo relevante en las notificaciones no es tanto que se cumplan las previsiones legales sobre cómo se llevan a efecto las notificaciones, sino el hecho de que los administrados lleguen a tener conocimiento de ellas o haya podido tener conocimiento del acto notificado. (…) Debe tenerse en cuenta que, como se ha señalado en numerosas ocasiones por este Tribunal, con carácter general, cuando se respetan en la notificación las formalidades establecidas normativamente siendo su única finalidad la de garantizar que el acto o resolución llegue a conocimiento del interesado, debe partirse en todo caso de la presunción iuris tantum de que el acto de que se trate ha llegado tempestivamente a conocimiento del interesado; presunción que cabe enervar por el interesado de acreditar suficientemente, bien que, pese a su diligencia, el acto no llegó a su conocimiento o lo hizo en una fecha en la que ya no cabía reaccionar contra el mismo».
En materia de Administración electrónica las Administraciones tienen todavía mucho camino por recorrer, lo que hace que en la práctica cotidiana surjan distintas casuísticas a las que deben intentar dar respuesta para, a través de los medios de los que disponen y de las herramientas que el ordenamiento les da, garantizar los derechos de los administrados y el conocimiento de los actos administrativos por sus destinatarios.
IV. Algunas de las causas que subyacen en la caducidad de los procedimientos
El profesor SANTAMARÍA PASTOR ha puesto de manifiesto dos cuestiones problemáticas en relación con lo que ha denominado las resistencias a la caducidad de los procedimientos: por un lado, el establecimiento de unos plazos de tramitación y resolución de los procedimientos que él mismo ha calificado como ridículos y, por otra parte el sistemático déficit de efectivos, a lo que añade «y de efectivos económicos que aqueja a los servicios de tramitación de este tipo de procedimientos, servicios con un nivel de trabajo muy exigente y de los que los empleados públicos huyen como de la peste». A su juicio, en tanto estas circunstancias no sean objeto de corrección, no será factible la consolidación de la institución de la caducidad (42) .
Dicho dentro del máximo respeto a una voz tan autorizada, no compartimos en su totalidad la argumentación del profesor SANTAMARÍA PASTOR, al menos en su aplicación a la materia que aquí nos ocupa. Como hemos analizado con anterioridad, los plazos regulados en las legislaciones urbanísticas para la tramitación de procedimientos de restauración de la legalidad urbanística, con carácter general, ya no son tan breves —con algunas salvedades—.
Ahora bien, lo que resulta indiscutible es la endémica falta de recursos en esta materia. Esa es la razón del verdadero rechazo que genera en muchos empleados públicos esta materia. Rechazo que resulta totalmente comprensible, pues la falta de apuesta de nuestras Administraciones Públicas y de los representantes políticos por velar por el cumplimiento del ordenamiento urbanístico genera, cuando menos insatisfacción, con el trabajo realizado.
Ello no obsta, que las Administraciones Públicas, en el ejercicio de sus funciones, deben desempeñar con rigor y con la diligencia debida, la tramitación de todos los procedimientos, evitando la caducidad de los procedimientos que, como ya señalaba el profesor LÓPEZ RAMÓN, se alza como una institución para garantizar la eficacia administrativa.
V. Conclusiones
El legislador ha configurado la caducidad del procedimiento como una institución que pretende incidir en la eficacia de la Administración, anudando a la falta de resolución por la Administración en el plazo fijado la penalización con la declaración de caducidad de los procedimientos iniciados de oficio en que aquélla ejerza potestades sancionadoras u otras de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen a los administrados.
A priori, resulta llamativo en ocasiones la falta de resolución por parte de la Administración en un lapso de tiempo que, como hemos podido observar, en relación con los procedimientos de reposición de la legalidad urbanística, no resulta nada desdeñable. Ahora bien, este hecho, que aisladamente puede considerarse sorprendente, debe ponerse en contexto.
Por un lado, debe considerarse la multitud de incidencias y dificultades con la que en ocasiones se tropieza la Administración Pública para llevar a buen término la culminación del procedimiento administrativo, como se ha expuesto en este trabajo. Pero sobre todo, debe contextualizarse en relación con los medios de los que se dota a esa Administración para el ejercicio de estas potestades. Lamentablemente, no es ningún secreto, que la apuesta por el ejercicio de la disciplina urbanística no es una prioridad para casi ninguna Administración Pública, materia ésta sobre la que nuestros gobernantes muestran un cierto recelo dado el coste político que a corto y medio plazo tiene la adopción de medidas en este terreno.
Ello, una vez más, debe vincularse a la tarea pendiente de las Administraciones Públicas en materia de disciplina urbanística: instaurar una cultura de concienciación y de respeto por nuestro territorio y por el cumplimiento del ordenamiento jurídico urbanístico.
Esta cultura del cumplimiento de la norma sí se ha instaurado en otros ámbitos en los que la Administración también ejercita potestades de gravamen, como sucede en materia de seguridad viaria o en la exigencia del pago de tributos por la Administración Tributaria. Con carácter general, la ciudadanía tiene asumida la obligación de pagar tributos o de respetar las normas de tráfico y parece asumirse la procedencia de sanciones o penalizaciones por vulnerar esa normativa. Sin embargo, en materia de disciplina urbanística, la repercusión de una orden de demolición y, sobre todo, la ejecución de la misma, parece un mal al que las propias Administraciones deben buscar remedio. Ése es el verdadero problema de la disciplina urbanística.
VI. Bibliografía
— ANGULO GARZARO, N.; TEJERO YUSTOS, J.I. y VICUÑA SANABRIA, A.; «La audiencia en el procedimiento administrativo común: el efecto del rechazo de la notificación electrónica del trámite de audiencia», Actualidad Administrativa, N.o 5, 2019.
— CUBERO MARCOS, J.I.; «¿Son válidas las notificaciones practicadas mediante correo electrónico?», Revista de Administración Pública, N.o 204, 2017, págs. 133-163.
— DOMÍNGUEZ BLANCO, J.M.; «Tramitación de denuncias y actuaciones de investigación», Práctica Urbanística, N.o 166, 2020.
— FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T.R.; «Una llamada de atención sobre la regulación de las notificaciones electrónicas en la novísima Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas», Revista de Administración Pública, N.o 198, 2015, págs. 361-367.
— GARCÍA SANZ, J.; «La caducidad de los procedimientos administrativos sancionadores por transcurso del plazo máximo para notificar la resolución. Análisis de su aplicación práctica», La Ley: Revista jurídica española de doctrina, jurisprudencia y bibliografía, N.o 2, 2005, págs. 1790-1802.
— GONZÁLEZ NAVARRO, F.; «La llamada caducidad del Procedimiento Administrativo», Revista de Administración Pública, N.o 45, 1964, págs. 191-230.
— HERNÁNDEZ GONZÁLEZ, F.L.; La caducidad del procedimiento administrativo, Editorial Montecorvo, Madrid, 1998.
— LÓPEZ RAMÓN, F.; «La caducidad del procedimiento de oficio», Revista de Administración Pública, N.o 194, 2014, págs. 11-47.
— MARTÍN VALERO, A.I.; «El intento de notificación como "dies ad quem" del plazo de duración de los procedimientos administrativos a la luz de la STS de 15 de marzo de 2018», Actualidad Administrativa, N.o 6, 2018.
— MENÉNDEZ SEBASTIÁN, E.M.; Las garantías del interesado en el procedimiento administrativo. Luces y sombras de las nuevas Leyes 39 y 40/2015, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017.
— SANTAMARÍA PASTOR, J.A.; «Caducidad del procedimiento (art. 44.2 LRJAP)», Revista de Administración Pública, N.o 168, 2005, págs. 7-56.