Contestación.—
El art. 94 de la Ley 16/2005, de 30 de diciembre (DOGV del 31), Urbanística de Comunidad Valenciana —dedicado a las modificaciones de los Planes urbanísticos— establece en su apartado sexto que: «6. La modificación del planeamiento que venga a legalizar actuaciones urbanísticas irregulares exige previo informe favorable del Consejo Superior de Territorio y Urbanismo y que la nueva ordenación satisfaga los principios rectores de la actividad urbanística, así como los estándares legales de calidad de la ordenación. Su entrada en vigor, respecto de los inmuebles afectados, se producirá cuando los incrementos de aprovechamiento que comporten sean íntegramente compensados por su valor urbanístico en favor de la administración, salvo que, previo informe del Consejo Superior de Territorio y Urbanismo, se exceptúe dicha compensación a los terceros adquirentes de buena fe o, si se trata de viviendas, atendiendo a la capacidad económica de los residentes. La anterior excepción no afectará al responsable de la infracción que, en todo caso, deberá compensar y responder de las sanciones que procedan en los términos establecidos en la Ley».
La lectura correcta de este precepto es aquella que entiende que el responsable de una infracción urbanística no puede beneficiarse de la exención de compensar el aprovechamiento que comporte la legalización de la actuación urbanística irregular. Pero también supone que dicho infractor ha de responder de las sanciones que procedan, con independencia de que se produzca la legalización de la actuación inicialmente irregular. Conclusión que se alcanza de la lectura conjunta de este precepto con otros de la misma norma y la jurisprudencia del Tribunal Supremo.
En primer lugar, del art. 219 de la Ley 16/2005 establece que las actuaciones que contravengan la ordenación urbanística darán lugar a la adopción por la Administración competente de tres tipos de medidas diferentes y, aunque relacionadas, independientes unas de otras:
- a) Las dirigidas a la restauración del orden jurídico infringido y de la realidad física alterada o transformada como consecuencia de la actuación ilegal.
- b) La iniciación de los procedimientos de suspensión y anulación de los actos administrativos en los que pudiera ampararse la actuación ilegal.
- c) La imposición de sanciones a los responsables, previa la tramitación del correspondiente procedimiento sancionador, ello sin perjuicio de las posibles responsabilidades civiles o penales.
Por otra parte, del art. 220 resulta el carácter inexcusable del ejercicio de la potestad sancionadora: «La adopción de las medidas de restauración del orden urbanístico infringido es una competencia irrenunciable y de inexcusable ejercicio por la administración actuante. Ni la instrucción del expediente sancionador, ni la imposición de multas exonera a la administración de su deber de adoptar las medidas tendentes a la restauración del orden urbanístico infringido, en los términos establecidos en esta Ley. Las sanciones por las infracciones urbanísticas que se aprecien se impondrán con independencia de dichas medidas».
Por tanto, si la actuación llevada a cabo por el promotor está tipificada como infracción grave en el art. 233 de la Ley 16/2005, la misma ha de ser sancionada, con independencia de que posteriormente sea legalizada (o previamente a la imposición de la sanción). De otro modo, se desnaturalizaría el régimen sancionador, ya que el incumplidor podría salir impune si las obras son finalmente legalizadas, deviniendo intrascendente desde el punto de vista jurídico el hecho de que cuando realizó las obras éstas eran contrarias a la ordenación territorial y urbanística. Dicho de otro modo, la lesión del bien jurídico protegido se ha producido con la ejecución de obras en contra de aquélla ordenación y la modificación posterior de ésta para habilitar la legalización de las obras no enerva la dicha lesión.
Las obras no cumplían con el planeamiento vigente en el momento de la comisión de la infracción y hemos de tener en cuenta que las infracciones se tipifican de conformidad con el planeamiento urbanístico vigente en el momento en que se producen los hechos que las integran, sin que la aprobación a posteriori de un nuevo instrumento urbanístico o la modificación del existente pueda convalidar la infracción cometida.
Así, tal y como indica la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de abril de 1987, la comisión de infracciones se produce cuando se quebranta el ordenamiento urbanístico vigente en el momento en que se realizan, aunque con posterioridad se aprueben planes que vengan a legalizar el resultado material de la conducta infractora, pero en modo alguno puede eliminar la infracción cometida ni las consecuencias que de ello se deriven.
En la Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de marzo de 1998 (LA LEY 4866/1998) se sostiene, en un supuesto similar, que una modificación posterior del planeamiento no supone que nos hallemos ante la aplicación retroactiva de una norma más favorable, cosa que ocurre propiamente cuando esa norma posterior viene a despenalizar o penalizar menor una determinada conducta. Aquí la norma urbanística tipifica como infracción el edificar sin licencia, tanto en el momento en que la infracción se cometió como en el momento posterior. No puede hablarse, por ello, de una norma posterior más favorable. En el mismo sentido se pronuncia la Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de marzo de 1996.
Ello supone que los actos de edificación sancionados no se ajustaban a la norma urbanística aplicable en el momento de comisión de la infracción.
En definitiva, la comisión de infracciones se produce cuando se quebranta el ordenamiento urbanístico vigente en el momento en que se realizan, aunque con posterioridad se aprueben planes que vengan a legalizar el resultado material de la conducta infractora, pero en modo alguno puede eliminar la infracción cometida ni las consecuencias que de ello se deriven.