I. Introducción
Esta iniciativa nace de la creciente necesidad de contar con datos abiertos de mejor calidad, que abarquen un amplio espectro geográfico y que estén alineados con la estrategia europea y nacional, las obligaciones legales y las verdaderas necesidades del sector infomediario y de la sociedad en su conjunto.
De este modo, como proyecto colaborativo e innovador, los Encuentros Nacionales de Datos Abiertos representan también un espacio ideal para compartir experiencias, recursos y estrategias de cara a abordar retos de futuro desde la tecnología, los datos y el factor humano.
II. Objetivos
• Proporcionar una metodología que se pueda aplicar en los distintos niveles de administración, ya sea local, autonómico o nacional.
• Establecer reglas claras que faciliten la toma de decisiones a la hora de planificar y ejecutar las políticas de apertura de datos.
• Elaborar una herramienta que permita a las administraciones públicas determinar su nivel de madurez organizativa en relación con la apertura de datos.
• Identificar y priorizar los conjuntos de datos a publicar por las administraciones públicas.
III. Metodología
Se ha implementado una metodología estructurada en varias fases interrelacionadas, cuyo objetivo ha sido establecer un modelo robusto, replicable y adaptable para la priorización de conjuntos de datos por parte de las administraciones públicas. Las fases identificadas han sido:
IV. Revisión y recopilación de fuentes y listas de referencia
1. Fuentes y listas de conjuntos de datos
Para identificar y analizar los conjuntos de datos susceptibles de ser publicados por las administraciones públicas, se ha recopilado y armonizado información proveniente de diversas fuentes de referencia, tanto normativas como provenientes de guías o demandada por el sector infomediario. Estas listas, a riesgo de no ser exhaustiva y poder completarse con otras, constituyen la base sobre la que se aplicará la metodología de priorización propuesta en este documento.
Así, las fuentes utilizadas han sido las siguientes:
- • Conjuntos del Reglamento de Ejecución (UE) 2023/138 de la Comisión de 21 de diciembre de 2022 por el que se establecen una lista de conjuntos de datos específicos de alto valor y modalidades de publicación y reutilización (Texto pertinente a efectos del EEE). (2)
- • Conjuntos de datos recomendados por la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP). (3)
- • Conjuntos de datos prioritarios según la UNE 178301:2015 Ciudades Inteligentes. Datos Abiertos (Open Data). (4)
- • Listas de conjuntos de datos solicitados a las administraciones públicas por la Asociación Multisectorial de la Información (ASEDIE).
- • El top 12 ASEDIE propuesto para el V Plan de Gobierno Abierto.
- • Conjuntos de datos relacionados con transparencia:
Estas fuentes fueron armonizadas para evitar duplicidades, generar una base común y garantizar una cobertura amplia de ámbitos geográficos (local, autonómico y estatal) y temáticos.
2. Lista de normativas
La apertura de datos en el sector público está respaldada por un amplio marco normativo que abarca distintos niveles administrativos: europeo, estatal, autonómico y local.
La apertura de datos en el sector público está respaldada por un amplio marco normativo
El grupo de trabajo valoró las diferentes normativas de aplicación y en el entregable IV-Selección de normativa se presenta una selección estructurada de normativas, directivas, reglamentos, leyes, planes y guías relevantes que orientan y regulan la publicación y reutilización de datos en las administraciones públicas en España. Como ocurre con las listas de los conjuntos de datos, esta lista de normativa puede ser ampliada y personalizada, debiéndose tomar con una referencia y no una lista exhaustiva.
V. Diseño del modelo de priorización
1. Índice de madurez organizativa (IMO)
El índice de madurez organizativa (IMO) representa el nivel de una organización pública para gestionar iniciativas orientadas a la apertura de datos. Su objetivo principal es identificar la capacidad institucional y técnica para liberar y mantener conjuntos de datos abiertos de manera sostenible.
Para su cálculo, el IMO se estructura en torno a cuatro dimensiones con diferentes pesos:
- • Tamaño y recursos humanos (TRH): 25%
- • Desarrollo tecnológico (DT): 30%
- • Capacitación y liderazgo (CL): 25%
- • Recursos económicos (RE): 20%
Señalar que la dimensión asociada al desarrollo tecnológico tiene un mayor peso por su impacto directo en la apertura de datos.
Cada una de estas dimensiones se descompone, a su vez, en parámetros concretos, a los que se les asigna una puntuación, aplicando una escala de 0 a 3:
- • 0: ausente.
- • 1: básico.
- • 2: intermedio.
- • 3: avanzado.
Las puntuaciones se agrupan y ponderan según la siguiente fórmula:
IMO = (0,25 × TRH) + (0,30 × DT) + (0,25 × CL) + (0,20 × RE)
Donde cada dimensión se calcula como el promedio de sus parámetros evaluados.
El valor obtenido, se traduce en una escala de madurez que clasifica las administraciones según su capacidad y que permite recomendar la apertura de conjuntos de datos, de menos a más complejos.
- • 0,0 – 1,0: Madurez baja. Se recomienda la apertura de conjuntos de datos simples.
- • 1,1 – 2,0: Madurez media. Se recomienda la apertura de conjuntos de datos de complejidad intermedia.
- • 2,1 – 3,0: Madurez alta. Se recomienda la apertura de conjuntos de datos complejos y de mayor exigencia técnica.
Esta clasificación es fundamental para aplicar correctamente las reglas de decisión del modelo, permitiendo así alinear la dificultad técnica de los conjuntos de datos con la capacidad y madurez de cada administración.
A continuación, se presenta la matriz asociada al IMO:
| Aspecto | Parámetro | 0 (ausente) | 1 (básico) | 2 (intermedio) | 3 (avanzado) |
| Tamaño y Recursos Humanos (TRH) | Número total de personal de la entidad | < 50 | 50 - 200 | 201 - 500 | > 500 |
| Número total de personal de la entidad dedicado a datos abiertos | 0 | 1 o 2 | 3 o 4 | > 4 |
| Desarrollo Tecnológico (DT) | Disponibilidad de plan de gestión de datos | No | En desarrollo | Sí, pero no implementado | Sí, implementado |
| Uso de formatos y metadatos estandarizados DCAT-AP-ES | Ninguno | < 25% de conjuntos | 25% - 75% de conjuntos | > 75% de conjuntos |
| Disponibilidad de catálogo y API | Ninguno | Catálogo sin API | < 50% cobertura con API | >= 50% cobertura con API |
| Funcionalidad avanzada del catálogo o API | Ninguna | Portal básico sin API | Portal con API básica | Portal con SPARQL |
| Capacitación y Liderazgo (CL) | Porcentaje de personal capacitado dentro del equipo de datos abiertos | < 10% | 10% - 30% | 31% - 60% | > 60% |
| Número de sesiones de formación en datos abiertos anuales | 0 | 1 o 2 | 3 o 4 | > 4 |
| Disponibilidad de estrategia formal de datos abiertos | No | En borrador | Sí, pero no implementada | Sí, implementada |
| Unidad responsable de información y nombramiento de responsable | No | Existe unidad pero no responsable | Existe unidad y un responsable informal | Existe unidad y responsable formal |
| Número de reuniones estratégicas al año | Nunca | 1 | 2 o 3 | > 3 |
| Recursos económicos (RE) | Presupuesto anual asignado a datos abiertos | Ninguno | < 10.000 € | 10.000 € - 50.000 € | > 50.000 € |
Tabla 1. Matriz del índice de madurez organizativa (IMO)
2. Índice de dificultad técnica de los conjuntos de datos (IDT)
El índice de dificultad técnica (IDT) mide el grado de complejidad técnica asociado a la publicación de un conjunto de datos. Este índice permite conocer qué tan complicado sería, desde el punto de vista técnico, liberar un determinado conjunto de datos, tomando en cuenta factores como el formato, la estructura, el volumen, la frecuencia de actualización, los requisitos tecnológicos y la sensibilidad de los datos.
Este índice es complementario al IMO y nos permitirá alinear la dificultad del conjunto con la capacidad y madurez institucional.
El IDT se calcula a partir de cuatro aspectos técnicos clave, igualmente ponderados:
- • Formato y estructura de los datos.
- • Volumen y complejidad de procesamiento.
- • Frecuencia de actualización.
- • Sensibilidad de los datos.
Cada aspecto se valora en una escala de 1 a 3, donde:
- • 1: baja dificultad (simple).
- • 2: dificultad media (intermedia).
- • 3: alta dificultad (compleja).
Todos los aspectos se ponderan por igual y el valor final se obtiene como el promedio de las puntuaciones asignadas.
La puntuación final obtenida se interpreta según la siguiente escala:
- • 0,0 – 1,0: datos simples. Requieren baja capacidad técnica para su liberación.
- • 1,1 – 2,0: datos intermedios. Implican requisitos técnicos moderados.
- • 2,1 – 3,0: datos complejos. Exigen una elevada capacidad técnica y recursos especializados.
Esta clasificación es esencial para aplicar las reglas de decisión del modelo de priorización, contrastando el IDT con el IMO de cada administración.
A continuación, se presenta la matriz asociada al IDT:
| Aspecto | 1 (simple) | 2 (intermedio) | 3 (complejo) |
| Formato y estructura de los datos | Solo formatos básicos como CSV, XLSX, JSON (estructuras tabulares) | Incluyen GeoJSON o GML además de los básicos (datos espaciales básicos) | Requieren formatos avanzados (RDF, GeoJSON, GML) con estructuras complejas o APIs. |
| Volumen y complejidad de procesamiento | Datos estáticos o con baja variabilidad (ej. listas de ubicaciones fijas) | Datos dinámicos con actualización periódica (ej. consumo energético) | Datos masivos o que requieren integración de múltiples fuentes (ej. transporte público) |
| Frecuencia de actualización | Sin actualización o anual | Mensual, trimestral o semestral | Frecuencia alta (diaria, en tiempo real) |
| Sensibilidad | Datos no sensibles o de fácil anonimización | Requieren algo de procesamiento para cumplir normativas (GDPR) | Datos sensibles o regulados (ej. inspecciones técnicas). |
Tabla 2. Matriz del índice de dificultad técnica (IDT)
3. Índice de la relevancia estratégica (IRE)
El índice de relevancia estratégica (IRE) permite valorar la importancia y el impacto potencial de un conjunto de datos desde el punto de vista de las políticas públicas, la demanda ciudadana y las prioridades institucionales. Este índice introduce una perspectiva cualitativa que complementa los análisis de capacidad (IMO) y dificultad técnica (IDT), facilitando así una priorización más informada y alineada con los intereses públicos y de la sociedad.
El IRE se basa en la suma de criterios estratégicos predefinidos, a los que se les asigna un peso según su relevancia. Cada conjunto de datos se evalúa marcando los criterios que cumple, y su puntuación total se obtiene sumando los pesos correspondientes. Es decir:
IRE = Sumatorio de los pesos de cada criterio satisfecho por el conjunto de datos.
Este índice es fundamental para establecer el nivel de prioridad en la apertura de un conjunto de datos. En combinación con los índices IMO e IDT, permite aplicar reglas de decisión robustas que optimizan la selección y publicación de datos abiertos de forma estratégica.
A continuación, se presentan los aspectos que deben valorarse para cada conjunto y los correspondientes pesos:
| Aspecto | Peso | Descripción |
| Rendición de cuentas | 1 | Conjunto útil para promover la transparencia y supervisión pública |
| Incluido en guías o recomendaciones | 2 | Recomendado en guías, buenas prácticas o recomendaciones. |
| Demandado por reutilizadores | 3 | Solicitado por ciudadanía, empresas u organizaciones. |
| Geolocalizado | 4 | Incluye datos espaciales o de localización, relevantes para análisis territoriales y geoespaciales. |
| Alto valor | 5 | Considerado de alto valor por la UE o dentro del ámbito nacional, regional o local. |
| Publicación obligatoria | 6 | Su publicación está recogida como obligación normativa o legal. |
Tabla 3. Matriz del índice de relevancia estratégica (IRE)
VI. Reglas de decisión
Las reglas de decisión permiten clasificar los conjuntos de datos según su prioridad de publicación, considerando tres variables clave:
- • IMO: Capacidad institucional para liberar datos.
- • IDT: Dificultad técnica de liberar el conjunto.
- • IRE: Relevancia estratégica del conjunto.
Esta combinación garantiza un enfoque equilibrado que atiende tanto la factibilidad técnica como la utilidad pública, maximizando el impacto de la política de datos abiertos y de acuerdo con las posibilidades reales de una administración.
A continuación, se muestran las tres reglas de decisión tenidas en cuenta:
Prioridad 1 (liberar ahora).
Relevancia alta (IRE ≥ 8) y Dificultad ≤ Madurez (IDT <= IMO)
El conjunto de datos es relevante y la administración tiene la capacidad técnica para gestionarlo.
Prioridad 2 (planificar).
Relevancia moderada (4 ≤ IRE < 8) y Dificultad ≤ Madurez (IDT <= IMO)
Se recomienda planificar la apertura del conjunto de datos en un plazo determinado (corto o medio plazo).
Prioridad 3 (postergar).
Prioridad baja (IRE < 4) o Dificultad > Madurez (IDT > IMO)
Indica que la dificultad de la apertura del conjunto de datos supera la capacidad actual de la administración, requiriendo inversiones o mejoras previas, o bien, que el impacto de su apertura es limitado.
Recomendación: en el caso de conjuntos de datos que cumplan IRE ≥ 8 pero tengan IDT > IMO, se aconseja valorar su inclusión en estrategias de mejora o inversión, ya que su alto valor justifica un esfuerzo adicional.
VII. Implementación práctica y herramienta
Para aplicar la metodología se ha desarrollado una herramienta que permite a las administraciones públicas autoevaluar su nivel de madurez organizativa, analizar la dificultad técnica de sus conjuntos de datos y tomar decisiones informadas sobre qué publicar y cuándo.
Inicialmente, y con el objetivo de facilitar la priorización de los conjuntos de datos, se ha aprovechado la diversidad de fuentes de las que se disponía para construir una lista inicial representativa, que será utilizada como entrada en la herramienta de priorización. Además, cada conjunto se ha evaluado conforme a los tres índices definidos (IMO, IDT e IRE).
Así se dispone, dentro de la herramienta, de una hoja en la que cada conjunto está etiquetado de acuerdo con:
El proceso de uso de la herramienta se ha simplificado
Respecto a la catalogación de los conjuntos de datos hay que tener en cuenta las siguientes consideraciones:
- – Rendición de cuentas: se considera que aplicaría sí el conjunto está asociado a planes de gobierno abierto, normativa de transparencia, registros administrativos, inventarios de infraestructuras, directorios, censos o son claramente informativos de la gestión pública.
- – Geolocalizado:
- ○ Sí, para conjuntos de datos con desagregación a nivel NUTS 2, NUTS 3, provincias, municipios, distritos, secciones censales, con coordenadas o direcciones.
- ○ No, conjuntos de datos nacionales, globales o que no tienen una ubicación territorial clara.
- – Alto valor: Si está recogido en el Reglamento de ejecución 2023/138 o está catalogado de alto valor por la FEMP.
- – Obligatorio: Si está recogido en normativa nacional o europea como de publicación obligatoria. Por ejemplo, los conjuntos de alto valor, las normas asociadas a transparencia (nacional, regional o local), normativas sectoriales (calidad del agua, ruido, etc.) o compromisos como los recogidos en los planes de Gobierno Abierto.
Por lo tanto, el proceso de uso de la herramienta se ha simplificado y las administraciones, a no ser que quieran personalizar las listas de conjuntos, los parámetros de los índices o las reglas de decisión solo deben cumplimentar las variables asociadas al IMO. Es decir, los valores asociados a cada parámetro dentro de las cuatro dimensiones del modelo (TRH, DT, CL, RE), como puede verse en la siguiente tabla:
Imagen 1. Formulario para cumplimentar las variables asociadas al IMO
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Una vez se ha cumplimentado esta información, automáticamente la herramienta calcula el IMO y ofrece, en una segunda hoja, la lista de conjuntos priorizados según las reglas preestablecidas y la lista de conjuntos de datos precargados.
Además, esta herramienta no es solo personalizable por cada administración, sino que ha sido pensada y diseñada desde un enfoque totalmente modular, lo que permite su adaptación a diferentes niveles administrativos (local, autonómico, estatal) y contextos institucionales.
La herramienta puede ser consultada en: Demo - Herramienta de priorización de conjuntos de datos (9)
VIII. Relación con la guía de despliegue de portales de datos de datos.gob.es
La conexión entre el IV reto y la Guía para el despliegue de portales de datos. Buenas prácticas y recomendaciones, (10) publicada por datos.gob.es recientemente, es bastante significativa.
En particular, el reto de establecer una metodología para decidir qué conjuntos de datos deben ser publicados se alinea de manera perfecta con las pautas de la guía. Además, sugiere que es necesario llevar a cabo un inventario completo de los conjuntos de datos disponibles y priorizar su apertura basándose en criterios como el impacto social y económico, la demanda de la ciudadanía y la viabilidad técnica. Todos ellos recogidos en la metodología que se ha planteado. Pero la guía va más allá, resalta la importancia de una planificación estratégica y gradual para la apertura de datos. Estos aspectos también son fundamentales en el enfoque del reto, donde los conjuntos de datos se priorizan para ser abiertos de forma planificada, según la dificultad técnica, la importancia y el nivel de madurez de la organización.
Así, podemos plasmar la relación en la siguiente tabla:
| IV Reto | Guía |
| Revisión y recopilación de fuentes y listas de referencia | Criterios para identificar conjuntos de datos | Dominio legal |
| IMO | Priorización de conjuntos de datos en base a criterios comunes | Dominios estratégicos Dominio legal Dominio organizativo |
| IDT | Dominio técnico |
| IRE | Dominio económico y social Dominio legal |
Reglas de decisión Implementación práctica y herramienta | Priorización de conjuntos de datos en base a criterios comunes Priorizar la apertura progresiva | Dominio estratégico Dominio legal Dominio organizativo Dominio técnico Dominio económico y social |
Tabla 4. Relación entre el IV Reto y la guía para el despliegue de portales de datos
IX. Conclusiones
La metodología desarrollada permite abordar el reto de priorizar la apertura de datos de manera objetiva, adaptada al contexto organizativo y técnico de cada administración pública. Al integrar los tres índices propuestos (madurez, dificultad técnica y relevancia), se consigue una visión holística y práctica para la toma de decisiones estratégicas. La herramienta propuesta, junto con los recursos complementarios como la lista de conjuntos y normativas, busca fomentar una cultura de apertura progresiva, sostenible y alineada con las demandas de la sociedad.
Se busca fomentar una cultura de apertura progresiva, sostenible y alineada con las demandas de la sociedad
Además, hemos visto que el reto actúa como un puente entre la visión estratégica y las recomendaciones prácticas de la Guía para el despliegue de portales de datos. Buenas prácticas y recomendaciones, ofreciendo un marco metodológico que ayuda a las administraciones a avanzar hacia portales de datos más útiles, sostenibles y que realmente respondan a las necesidades de la sociedad y del sector infomediario.
Como ocurre con cualquier propuesta metodológica, esta iniciativa está en constante evolución y mejora. En este contexto, se plantean varias líneas para su desarrollo futuro, como pueden ser: la incorporación gradual de nuevos conjuntos de datos, la validación del modelo en diferentes tipos de administraciones públicas, la actualización regular de la normativa de referencia y el ajuste de los índices y reglas de decisión basados en la experiencia práctica.
X. Bibliografía
1. Referencias normativas
- • Directiva 2007/2/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de marzo de 2007 , por la que se establece una infraestructura de información espacial en la Comunidad Europea (Inspire). Diario Oficial de la Unión Europea, L 108, 25 de abril de 2007.
- • Directiva (UE) 2019/1024 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, relativa a los datos abiertos y la reutilización de la información del sector público. Diario Oficial de la Unión Europea, L 172,
- • Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE (Reglamento general de protección de datos) (Texto pertinente a efectos del EEE). Diario Oficial de la Unión Europea, L 119, 4 de mayo de 2016.
- • Reglamento (UE) 2018/1807 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de noviembre de 2018, relativo a un marco para la libre circulación de datos no personales en la Unión Europea (Texto pertinente a efectos del EEE). Diario Oficial de la Unión Europea, L 303, 28 de noviembre de 2018.
- • Reglamento de Ejecución (UE) 2023/138 de la Comisión de 21 de diciembre de 2022 por el que se establecen una lista de conjuntos de datos específicos de alto valor y modalidades de publicación y reutilización (Texto pertinente a efectos del EEE). Diario Oficial de la Unión Europea, L 19, 20 de enero de 2023.
- • Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público. BOE, 276, de 17 de noviembre de 2007.
- • Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. BOE, 295, de 10 de diciembre de 2013.
- • Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales. BOE, 294, de 6 de diciembre de 2018.
- • Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración Electrónica. BOE, 25, de 29 de enero de 2010.
- • Real Decreto-ley 24/2021, de 2 de noviembre, de transposición de directivas de la Unión Europea en las materias de bonos garantizados, distribución transfronteriza de organismos de inversión colectiva, datos abiertos y reutilización de la información del sector público, ejercicio de derechos de autor y derechos afines aplicables a determinadas transmisiones en línea y a las retransmisiones de programas de radio y televisión, exenciones temporales a determinadas importaciones y suministros, de personas consumidoras y para la promoción de vehículos de transporte por carretera limpios y energéticamente eficientes. BOE, 263, de 3 de noviembre de 2021.
- • Resolución de 19 de febrero de 2013, de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas, por la que se aprueba la Norma Técnica de Interoperabilidad de Reutilización de recursos de la información. BOE, 54, de 4 de marzo de 2013.
- • Ley 12/2014, de 26 de diciembre, de transparencia y de acceso a la información pública. Boletín Oficial de Canarias, 5, 9 de enero de 2015.
- • Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid. Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid, 94, de 22 de abril de 2019.
2. Referencias técnicas