Como valenciana, este artículo está dedicado a todas las personas y familias que han sufrido las consecuencias de la última DANA en nuestra querida tierra. Que este humilde trabajo sirva para honrar su fortaleza, su esperanza y el espíritu de solidaridad que siempre nos une.
I. Introducción
Tres han sido las ocasiones en las que el Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre la constitucionalidad de determinados preceptos contemplados en el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL), en relación con el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU).
La sentencia del Tribunal Constitucional núm. 59/2017, de 11 de mayo, declaró inconstitucionales y nulos los artículos 107.1, 107.2.a) y 110.4, del TRLRHL, pero únicamente en la medida en que sometían a tributación situaciones de inexistencia de incrementos de valor. (1)
Posteriormente, en su sentencia núm. 126/2019, de 31 de octubre, declaró también inconstitucional el art. 107.4 del TRLRHL, respecto de los casos en los que la cuota a satisfacer del IIVTNU era superior al incremento patrimonial realmente obtenido por el contribuyente. (2)
Y, finalmente, la sentencia núm. 182/2021, de fecha 26 de octubre, declaró la inconstitucionalidad y nulidad de los artículos 107.1, segundo párrafo, 107.2.a) y 107.4 del TRLRHL, dejando un vacío normativo sobre la determinación de la base imponible que impide la liquidación, comprobación, recaudación y revisión de este tributo local y, por tanto, su exigibilidad. (3)
Tan solo trece días más tarde del dictado de la STC 182/2021, antes incluso de su publicación en el «BOE», el Consejo de Ministros aprobaba el Real Decreto-ley 26/2021, de 8 de noviembre, por el que se adapta el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, a la reciente jurisprudencia del Tribunal Constitucional respecto del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana.
Son numerosos los casos en los que el Tribunal Supremo ha reconocido la responsabilidad patrimonial del Estado legislador frente a los contribuyentes
La responsabilidad patrimonial del Estado legislador se fundamenta, prima facie, en el art. 9.3 de la CE (4) (la negrita es nuestra):
«La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos».
Son numerosos los casos en los que el Tribunal Supremo ha reconocido la responsabilidad patrimonial del Estado legislador frente a los contribuyentes que en su día pagaron el IIVTNU, en casos de pérdidas o de ganancias inferiores al importe del tributo.
Pero, ¿existe responsabilidad patrimonial del Estado legislador frente a los ayuntamientos en relación con el IIVTNU?
El Tribunal Supremo acaba de resolver esta importante cuestión en cuatro sentencias del pasado mes de octubre.
II. Responsabilidad patrimonial de la Administración
Entre los aspectos destacados durante la tramitación de la Ley 34/2015, de 21 de septiembre, de modificación parcial de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, estaba la creación de un nuevo procedimiento especial para la revisión de actos dictados al amparo de normas tributarias que fueran declaradas inconstitucionales, ilegales o no conformes al Derecho de la Unión Europea. Esta pretensión inicial del «prelegislador» se descolgó del texto finalmente aprobado.
La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), introdujo en nuestro ordenamiento jurídico la primera regulación legislativa específica de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas por leyes contrarias a Derecho.
La LRJSP introdujo en nuestro ordenamiento jurídico la primera regulación específica de la responsabilidad patrimonial por leyes contrarias a Derecho
Así, el art. 32 de la LRJSP establece (la negrita es nuestra):
«1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.
La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización.
2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
3. Asimismo, los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan el deber jurídico de soportar cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos se especifiquen.
La responsabilidad del Estado legislador podrá surgir también en los siguientes supuestos, siempre que concurran los requisitos previstos en los apartados anteriores:
a) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, siempre que concurran los requisitos del apartado 4.
b) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma contraria al Derecho de la Unión Europea, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 5.
4. Si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada.
(…)».
Como nos recuerda el Tribunal Superior de Justicia de Madrid en su sentencia núm. 117/2019, 18 de febrero, la doctrina jurisprudencial en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración exige que, para que la misma se produzca, concurran los siguientes requisitos: (5)
- 1º Un hecho imputable a la Administración, bastando con acreditar que el daño se ha producido en el desarrollo de una actividad cuya titularidad corresponde a un ente público.
- 2º Un daño antijurídico producido, en cuanto detrimento patrimonial injustificado, o lo que es igual, que el que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportar.
El daño o perjuicio patrimonial ha de ser real, no basado en meras esperanzas o conjeturas, evaluable económicamente, efectivo e individualizado en relación con una persona o grupo de personas.
- 3º Relación de causalidad entre el hecho que se imputa a la Administración y el daño producido.
- 4º Ausencia de fuerza mayor, como causa extraña a la organización y distinta del caso fortuito, supuesto este que sí impone la obligación de indemnizar.
- 5º Que el derecho a reclamar no haya prescrito.
Es doctrina jurisprudencial consolidada la que entiende que esa responsabilidad patrimonial es objetiva o de resultado, de manera que lo relevante no es el proceder antijurídico de la Administración, sino la antijuridicidad del resultado o lesión, aunque es imprescindible que exista nexo causal entre el funcionamiento normal o anormal del servicio público y el resultado lesivo o dañoso producido, dado que no es posible constituir a la Administración en aseguradora universal.
Hemos visto como el art. 32.3 de la LRJSP distingue entre los casos en que la lesión deriva de una norma con rango de ley declarada inconstitucional y aquellos en los que deriva de la aplicación de una norma contraria al Derecho de la Unión Europea.
En ambos supuestos, para que nazca el deber de indemnizar, deben concurrir los requisitos generales de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
También respecto de ambos casos, el art. 32.4 de la LRJSP dispone que solo procederá la indemnización «cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada».
Serán indemnizables los daños producidos en el plazo de los cinco años anteriores a la fecha de la publicación de la sentencia que declare la inconstitucionalidad
Tal y como ha aclarado el Tribunal Supremo en su sentencia núm. 1158/2020, de 14 de septiembre, cuando el art. 32.4 de la LRJSP se refiere a sentencia firme en cualquier instancia desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa, ha de entenderse que comprende todas aquellas formas de impugnación de dicha actuación que, de una parte, pongan de manifiesto la disconformidad del interesado con la misma cuestionando su constitucionalidad y, de otra, den lugar al control jurisdiccional plasmado en una sentencia firme en la que se valore la constitucionalidad de la norma que después es objeto de pronunciamiento por el Tribunal Constitucional. (6)
Es decir, los perjudicados por la aplicación de la ley posteriormente declarada inválida que no agotaron todas las instancias judiciales contra dicha aplicación o no adujeron en ellas la correspondiente inconstitucionalidad o infracción del ordenamiento jurídico comunitario no podrán luego exigir el resarcimiento de los daños sufridos.
No debemos olvidar que, de acuerdo con el art. 34.1, párrafo segundo, de la LRJSP, si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, serán indemnizables los daños producidos en el plazo de los cinco años anteriores a la fecha de la publicación de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma con rango de ley, salvo que la sentencia disponga otra cosa.
Respecto a este límite temporal de cinco años, debemos recalcar que el Tribunal Supremo ha flexibilizado este plazo al considerar que, si el acto administrativo impugnado es objeto de recurso o de una acción de nulidad, el cómputo del plazo se interrumpe y solo se reanuda desde que se dicte la resolución judicial firme que desestime el recurso. Este momento es crucial ya que es cuando «se consolida la situación perjudicial derivada del acto causante». En definitiva, el plazo de cinco años permanece abierto hasta que se ejerza un recurso o una acción de nulidad, y estas vías de revisión sean desestimadas. (7)
Debemos tener presente también que, de conformidad con el art. 67 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), «En los casos de responsabilidad patrimonial a que se refiere el artículo 32, apartado 4 y 5, de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, el derecho a reclamar prescribirá al año de la publicación en el "BOE" o en el "Diario Oficial de la Unión Europea", según el caso, de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma o su carácter contrario al Derecho de la Unión Europea».
El derecho a reclamar prescribirá al año de la publicación de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma
Es muy importante tener presente que el plazo de un año para reclamar responsabilidad del Estado legislador no comienza hasta la firmeza de los procedimientos de revisión frente a la liquidación. Un ejemplo de ello lo vemos en la sentencia del Tribunal Supremo núm. 1463/2024, de 18 de septiembre, en la que afirma:
«En este caso, de aceptar la argumentación expuesta por el Acuerdo del Consejo de Ministros recurrido y considerar extemporánea la reclamación, estaríamos privando a la sociedad recurrente de la posibilidad de ejercitar la pretensión indemnizatoria con posibilidades de éxito. Y ello, debido a que cuando a juicio de la Administración demandada prescribió el derecho a reclamar al año de publicarse la STC 182/2021, el día 25 de noviembre de 2022, aún no se había dictado sentencia desestimatoria de la impugnación de la resolución desestimatoria de su solicitud de revisión de oficio de las liquidaciones tributarias, la cual se dictó el día 13 de diciembre de 2022 pese a que el recurso se interpuso en el año 2019. De este modo, no concurriría el presupuesto legalmente exigido de haber obtenido, con carácter previo, una sentencia desestimatoria firme contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada. Con el fin de garantizar adecuadamente el art. 24 CE y el derecho que asiste a la sociedad a reclamar, sobre el que ninguna limitación de efectos reconoce la propia STC 182/2021, en este supuesto concreto, en que la parte actora interpuso con anterioridad a la STC que anuló la disposición de carácter legal, recurso contencioso-administrativo, en el que alegó la inconstitucionalidad de la norma, recurso que, por razones ajenas a la actuación procesal de la recurrente, no se resolvió sino transcurrido el plazo de un año desde la publicación en el BOE de la STC 182/2021, el plazo para ejercitar la pretensión indemnizatoria, vía responsabilidad patrimonial, debe computarse desde la fecha de notificación de la sentencia firme de instancia que desestimó la pretensión anulatoria de la actividad administrativa que ocasionó el perjuicio». (8)
La cuantía de la indemnización se ha de fijar teniendo en cuenta el art. 34.3 de la LRJRSP, de acuerdo con el cual, se calculará con referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de su actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al Índice de Garantía de la Competitividad, fijado por el Instituto Nacional de Estadística, y de los intereses que procedan por demora en el pago de la indemnización fijada, los cuales se exigirán con arreglo a lo establecido en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, o, en su caso, a las normas presupuestarias de las Comunidades Autónomas.
III. Responsabilidad del Estado legislador frente al contribuyente
Tal y como indica el Tribunal Supremo en su sentencia núm. 1158/2020, de 14 de septiembre, con esta responsabilidad se trata de garantizar la indemnidad patrimonial, mediante la reparación de las lesiones producidas a los particulares en sus bienes y derechos, por la actividad de la Administración, en este caso la aplicación de actos legislativos, causándole una lesión que no tiene el deber de soportar. (9)
La primera sentencia en la que el Tribunal Supremo reconoció la responsabilidad patrimonial del Estado Legislador frente a un contribuyente como consecuencia de la declaración de inconstitucionalidad del IIVTNU fue la núm. 1620/2019, de 21 de noviembre. (10)
Veamos, a continuación, los antecedentes del caso.
Un contribuyente pagó en su día 2.570,42 € por un IIVTNU liquidado por un ayuntamiento con ocasión de la venta de un inmueble de naturaleza urbana.
Desestimado el recurso de reposición formulado ante el ayuntamiento, el demandante interpuso recurso contencioso-administrativo ante el Juzgado de lo contencioso Único de Huesca, alegando en síntesis que debía anularse aquella liquidación al no haberse producido el hecho imponible por no haber habido incremento de valor del terreno enajenado, e invocando la inconstitucionalidad de la norma en la que el Ayuntamiento allí recurrido se amparaba para girar la liquidación, en la medida en que era contrario a la CE gravar una capacidad económica ficticia o inexistente. En apoyo de la inexistencia del hecho imponible se aportaba prueba documental (valoraciones publicadas por el Ministerio de Fomento, escrituras de compra y de venta) y prueba pericial. El Juzgado de lo contencioso-administrativo desestimó la demanda en sentencia de 24 de noviembre de 2016, no siendo ésta susceptible de recurso de apelación por razón de la cuantía.
Tras la STC 59/2017, el contribuyente reclamó responsabilidad patrimonial del Estado legislador. Dicha reclamación fue desestimada mediante Acuerdo de Consejo de Ministros de 25 de enero de 2019. Contra dicha desestimación, el recurrente presentó recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Supremo, recurso que fue resuelto mediante sentencia de 21 de noviembre de 2019.
El Tribunal Supremo examinó si la parte había logrado acreditar la inexistencia de un incremento de valor por alguno de los medios previstos en derecho. Afirmaba que en defensa de su tesis el recurrente había aportado:
- • las escrituras de contraste (de adquisición y venta del inmueble del caso),
- • la prueba pericial,
- • las declaraciones de IRPF del actor y
- • las propias tablas de la Administración demandada (Ministerio de Fomento).
Por su parte la Administración del Estado, sostenía que:
«Ante esa falta de prueba, resulta razonable de todo punto que la Administración, al resolver la reclamación administrativa de responsabilidad patrimonial, tuviera presente, a estos fines, el valor catastral del terreno en el año de adquisición (2006) y lo comparase con el valor catastral del terreno en 2014, fecha de la transmisión, del que resulta que el valor del suelo pasó de 75.250 euros en 2006 a 124.500 euros en 2014, haciendo inviable de todo punto la pretensión actora, siendo de destacar, por último, que en ningún momento el recurrente recurrió el valor catastral determinado por la revisión catastral de 2009, dando por bueno el mismo y los porcentajes que representaban la construcción y el suelo».
Como en tantas otras ocasiones, el Tribunal Supremo recordó que, tras su sentencia núm. 1163/2018, de 9 de julio, (11) las escrituras de adquisición y transmisión del terreno constituyen un sólido principio de prueba de la inexistencia de incremento de valor del terreno. Recordó asimismo que, en su sentencia núm. 1300/2018, de 18 de julio, atribuye a dichas escrituras la misma presunción de certeza que a las autoliquidaciones presentadas por un contribuyente. (12) Se presumen ciertas para los contribuyentes (art. 108.4 LGT). La Administración puede darlas por buenas, o comprobarlas (art. 101.1 LGT).
La responsabilidad patrimonial por inconstitucionalidad de la norma tributaria no alcanza la condena en costas procesales
A la hora de resolver, el Tribunal Supremo también tiene en cuenta la STC 107/2019, de 30 de septiembre, (13) que estima un recurso de amparo, declarando vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva del contribuyente, por no haberse valorado las pruebas (escrituras de adquisición y transmisión del terreno) conforme a las reglas de la sana crítica y declara la nulidad de la sentencia dictada, al tiempo que ordena la retroacción de actuaciones hasta el momento inmediatamente anterior al de dictarse la sentencia con el fin de que el Juzgado de lo contencioso-administrativo tenga en cuenta las escrituras de adquisición y transmisión del terreno.
En base a las anteriores consideraciones, el Tribunal Supremo consideró que en el caso enjuiciado el obligado tributario presentó la escritura pública, donde se reflejaba una disminución de valor del terreno, mientras que la Administración del Estado presentó la evolución positiva de las referencias al valor catastral del suelo.
El Tribunal Supremo no estimó que la prueba aportada por la Administración del Estado fuera eficaz para desvirtuar el decremento de valor, «y no solo por cuanto no se justifica la correspondencia de dichos valores catastrales con el valor de mercado del suelo en las fechas de compra y venta —dichos valores se apartan claramente de los precios declarados de compra y venta, siendo en no pocas ocasiones la discrepancia entre valor catastral y de mercado manifiesta—, sino porque parece sorprendente que pueda sostenerse que entre 2006 y 2014, con la crisis inmobiliaria padecida entre dichas anualidades, y sin que se aporte ninguna circunstancia justificativa de ello, el valor del suelo haya subido la cantidad que se alega».
El Tribunal Supremo entendió que se había producido el decremento patrimonial entre adquisición y transmisión del inmueble, tal y como se hace constar en la correspondiente escritura y, en consecuencia, estimó el recurso.
Ésta fue la primera de muchas sentencias en las que se declaró responsabilidad patrimonial del Estado legislador frente a los contribuyentes por el IIVTNU.
Es importante tener presente que la responsabilidad patrimonial por inconstitucionalidad de la norma tributaria no alcanza la condena en costas procesales impuesta en la instancia jurisdiccional, habida cuenta que no se asocia a la inconstitucionalidad de la norma tributaria, que se erige como motivo de la lesión antijurídica. (14)
La responsabilidad patrimonial sí que alcanza las sanciones tributarias
En cambio, la responsabilidad patrimonial sí que alcanza las sanciones tributarias. Afirma el Tribunal Supremo en su sentencia núm. 364/2024, de 4 de marzo:
«Respecto a las sanciones tributarias, esta Sala considera que, derivándose la indemnización de una responsabilidad patrimonial por inconstitucionalidad de la norma tributaria, todas las consecuencias anudadas al tributo inconstitucional deben quedar debidamente resarcidas. No cabe duda de que las sanciones tributarias que se abonaron en este caso tienen, como prerrequisito indispensable, la sujeción de la operación a tributación, pues en caso contrario ni se hubiera iniciado un expediente tributario ni se hubieran podido imponer sanciones por incumplimientos en el mismo. Y si hoy declaramos que la operación fue sometida a un gravamen inconstitucional (hecho denunciado desde un primer momento por la parte actora), puede deducirse que las consecuencias sancionadoras derivadas de la falta de cumplimiento o cumplimiento defectuoso de ese gravamen están afectadas por el mismo vicio, porque aparecen anudadas, de manera imprescindible, al propio tributo girado. Dicho de otro modo, si el tributo nunca tenía que haberse abonado, mal puede sostenerse que su abono tardío o incorrecto pueda dar lugar a responsabilidades de ninguna especie». (15)
Con ocasión de la STC 182/2021, muchos contribuyentes presentaron reclamaciones de responsabilidad patrimonial del Estado legislador alegando que abonaron IIVTNU y que, habiendo sido declarado inconstitucional la regulación de este impuesto en virtud de la referida sentencia, consideraron que debían ser indemnizados con los importes satisfechos, más los intereses legales. Fundamentaban su reclamación en que la STC 182/2021 había declarado la inconstitucionalidad de los artículos 107.1, segundo párrafo, 107.2.a) y 107.4 del TRLRHL, en virtud de los cuales se practicaron las liquidaciones discutidas.
El Consejo de Ministros rechazó la posibilidad de solicitar indemnización por responsabilidad patrimonial con ocasión de la STC 182/2021.
En el dictamen emitido por el Consejo de Estado en relación con las propuestas de Acuerdo del Consejo de Ministros por los que se resolvían numerosas solicitudes de responsabilidad patrimonial del Estado legislador, con sustento en la STC 182/2021, en relación con el IIVTNU, se sostenía que no procedía reconocer la indemnización instada por la vía de la reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado legislador con amparo en la STC 182/2021, pues todos los reclamantes obtuvieron una sentencia desestimatoria firme de su pretensión con anterioridad a la referida sentencia. (16)
Este criterio del Consejo de Estado y del Consejo de Ministros no es compartido por el Tribunal Supremo. Son numerosas las sentencias en las que afirma, con rotundidad, que la STC 182/2021 no ha establecido ninguna limitación de efectos en relación con la responsabilidad patrimonial del Estado legislador. Defiende que la expulsión del ordenamiento jurídico de determinados preceptos del TRLRHL por la STC 182/2021 no conduce necesariamente a calificar de antijurídico el abono de determinadas cantidades en concepto del IIVTNU o que esas cantidades, por equivalencia, constituyan un daño efectivo desde la perspectiva de la responsabilidad patrimonial. Para llegar a tal conclusión, afirma el Tribunal Supremo, es preciso que se acredite a través de los medios de prueba establecidos en el ordenamiento tributario que el hecho imponible no se ha producido o que se ha producido en cuantía distinta a la establecida por la Administración con su método de estimación objetiva, o que las reglas de cálculo aplicadas eran incorrectas. (17)
Han sido numerosos los contribuyentes que, a pesar de no cumplir los requisitos establecidos en la LRJSP y en la LPAC, han intentado conseguir una indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado legislador, como consecuencia de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) de 28 de junio de 2022. (18)
Recordemos que en esta sentencia, el TJUE declaró que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben, en virtud del principio de efectividad, al adoptar y mantener en vigor los artículos 32, apartados 3 a 6, y 34, apartado 1, párrafo segundo, de la LRJSP, y el art. 67, apartado 1, párrafo tercero, de la LPAC, en la medida en que dichas disposiciones someten la indemnización de los daños ocasionados a los particulares por el legislador español como consecuencia de la infracción del Derecho de la Unión:
- ✓ Al requisito de que exista una sentencia del Tribunal de Justicia que haya declarado el carácter contrario al Derecho de la Unión de la norma con rango de ley aplicada.
- ✓ Al requisito de que el particular perjudicado haya obtenido, en cualquier instancia, una sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, sin establecer ninguna excepción para los supuestos en los que el daño deriva directamente de un acto u omisión del legislador, contrarios al Derecho de la Unión, cuando no exista una actuación administrativa impugnable.
- ✓ A un plazo de prescripción de un año desde la publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea de la sentencia del Tribunal de Justicia que declare el carácter contrario al Derecho de la Unión de la norma con rango de ley aplicada, sin abarcar aquellos supuestos en los que no exista tal sentencia.
- ✓ Al requisito de que solo son indemnizables los daños producidos en los cinco años anteriores a la fecha de dicha publicación, salvo que la sentencia disponga otra cosa.
No se aplica directamente la sentencia del TJUE de 28 de junio de 2022
Como decimos, han sido muchos los contribuyentes que han alegado que los requisitos previstos en los artículos 32.4 y 34.1 de la LRJSP relativos a la exigencia de una previa sentencia desestimatoria y al plazo de cinco años que prevé el citado precepto, que es el relativo a los daños producidos en ese período de tiempo anterior al dictado de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma, son contrarios a los artículos 14, 24.1, 33, 103.1106.2 de la CE y al principio de equivalencia entre el derecho interno y el Derecho de la Unión Europea. Por ello, entendían que, con independencia de que no se cumplieran los citados requisitos, procedía declarar la responsabilidad patrimonial del Estado legislador en la medida en que se cumplían los restantes.
Esta posibilidad ha sido rechazada de plano por el Tribunal Supremo, afirmando que no nos encontramos en este caso ante la aplicación de los preceptos a los que se refiere el TJUE ni ante una reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado legislador por norma declarada contraria al Derecho de la Unión Europea, sino ante una reclamación por la aplicación de norma legislativa declarada inconstitucional. En definitiva, entiende que no se aplica directamente la sentencia del TJUE de 28 de junio de 2022. (19)
IV. Responsabilidad del Estado legislador frente a los ayuntamientos
Por los medios de comunicación nos enterábamos que algunos ayuntamientos pretendían conseguir una indemnización por todos los perjuicios que se les ha ocasionado como consecuencia de las sentencias del Tribunal Constitucional 59/2017, 126/2019 y 182/2021: «El Ayuntamiento de Salamanca reclama 7,7 millones al Gobierno por la inconstitucionalidad del impuesto de plusvalía». (20) «El Ayuntamiento de Zaragoza pide una compensación al Estado de 51 millones por la pérdida de recaudación de la plusvalía», (21) «El Ayuntamiento de València reclama al Gobierno casi 22 millones por la anulación de la plusvalía», (22) «Madrid reclama en los tribunales 713 millones por responsabilidad patrimonial del Estado en el impuesto de plusvalía»,… (23)
Hemos visto que el art. 32.4 de la LRJSP establece que, si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada.
Tal y como afirma el Consejo de Estado, este requisito de procedibilidad no resulta exigible a las entidades locales reclamantes, por ser éstas beneficiarias o perjudicadas últimas de la recaudación del impuesto, pero no destinatarias sino autoras de los actos tributarios derivados de la ley declarada inconstitucional y que, por ello mismo, no pudieron lógicamente impugnarlos ni alegar dicho vicio en los procesos. (24)
El Consejo de Ministros desestimó las solicitudes de dichos ayuntamientos de indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado legislador.
Para el Consejo de Ministros los referidos ayuntamientos, al reclamar una indemnización por los importes del IVTNU que han dejado de percibir o que han sido objeto de devolución, actúan como persona jurídica pública, no ajena, en cuanto entidad local, al proceso de determinación del tributo y destinataria la recaudación de dicho impuesto. En base a ello, el Consejo de Ministros considera que no cabe reconocerles la condición de «particular» que legitima para solicitar la indemnización de daños y perjuicios que pretenden.
El Consejo de Ministros se apoya en los dictámenes del Consejo de Estado. De acuerdo con los mismos, en estos casos los ayuntamientos actúan como persona jurídico-pública en relación con el IIVTNU, y carecen por ello de legitimación para formular una reclamación de responsabilidad frente al legislador estatal, por los perjuicios que entienden derivados de las declaraciones de inconstitucionalidad del impuesto. (25)
El Consejo de Ministros considera también que las pretensiones indemnizatorias estarían prescritas con relación a determinados daños invocados con base en las sentencias del Tribunal Constitucional 59/2017 y 126/2019, al haber transcurrido con creces el plazo de un año legalmente establecido desde la publicación de las referidas sentencias.
Coincide este criterio con el mantenido en el dictamen del Consejo de Estado sobre este asunto:
«(…) aunque la pretensión de resarcimiento de los daños formulada con referencia a la STC n.o 182/2021, publicada en el BOE de 25 de noviembre de 2021, habría sido interpuesta dentro del plazo de prescripción de un año, al haber sido la presente reclamación presentada el 24 de noviembre de 2022, la reclamación de los daños invocados con base en las STC números 59/2017 y 126/2019, sería claramente extemporánea, al haber transcurrido con creces el plazo de un año legalmente establecido desde su publicación.
Por tanto, únicamente la reclamación de los daños en relación con la STC n.o 182/2021, de 26 de noviembre, y publicada en el BOE de 25 de noviembre de 2021 ha sido formulada en plazo». (26)
El Consejo de Ministros también considera que no concurre la nota de la antijuridicidad del perjuicio alegado, recayendo sobre los ayuntamientos la obligación de soportar las consecuencias de la declaración de inconstitucionalidad.
Además, rechaza el Consejo de Ministros la inexistencia de inactividad del legislador ya que la nueva regulación del tributo aprobada mediante el Real Decreto-Ley 26/2021, de 8 de noviembre, entró en vigor apenas dos semanas después de la publicación en el «BOE» de la STC 182/2021, que se produjo el día 25 de noviembre de 2021.
Por último, rechaza la vulneración de los principios de autonomía y suficiencia financiera.
Los referidos ayuntamientos interpusieron recursos contencioso-administrativos contra los acuerdos del Consejo de Ministros por los que se desestimaban las solicitudes de indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado legislador.
Han sido cuatro las sentencias del Tribunal Supremo en relación con este asunto: la 1571/2024, de 9 de octubre (referida al Ayuntamiento de Madrid), (27) la 1575/2024, de 9 de octubre (en relación con el Ayuntamiento de Salamanca), (28) la 1576/2024, de 9 de octubre (relativa al Ayuntamiento de Valencia) (29) y la 1606/2024, de 14 de octubre (en referencia al Ayuntamiento de Zaragoza). (30)
Siguiendo el esquema del Tribunal Supremo, veamos qué ha dicho en relación con cada uno de los puntos controvertidos:
1. Sobre la legitimación activa de los ayuntamientos reclamantes
Recordemos que, de conformidad con el art. 106.2 de la CE (la negrita es nuestra):
«Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos».
Pese a que la CE en su art. 106 y la legislación vigente, ex art. 32.1 de la LRJSP se refiera a la indemnización a los particulares, el Tribunal Supremo aclara que se debe efectuar una interpretación integradora, de modo que incluye no solo a los ciudadanos que sufren una lesión como consecuencia de funcionamiento de los servicios públicos, sino también cuando quien sufre la lesión es una Administración Pública como consecuencia de la actuación de otra Administración.
No se puede negar a los ayuntamientos la legitimación para reclamar en este caso
Considera el Tribunal Supremo que no se puede negar a los ayuntamientos la legitimación para reclamar en este caso. Tal y como afirma, «el IVTNU se trata de un tributo propio de establecimiento voluntario por el Ayuntamiento respectivo (apartado 2 del artículo 59 de la LRHL) y al propio consistorio le corresponde su gestión y la percepción de lo recaudado; de forma que existe una relación jurídico material y la estimación por sentencia de la pretensión le supondría el reconocimiento de un beneficio o ventaja de contenido patrimonial».
2. Sobre la extemporaneidad parcial de la reclamación
Como hemos visto con anterioridad, el art. 67 de la LPAC establece que, en los casos de responsabilidad patrimonial por norma con rango de ley declarada inconstitucional, el derecho a reclamar prescribe al año de la publicación en el «BOE» de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma.
Los ayuntamientos, en sus reclamaciones, consideraban que debe distinguirse entre aquellos supuestos en los que la sentencia supone la terminación del perjuicio producido por la aplicación en el tiempo de una ley declarada inconstitucional, de aquellos en los que la sentencia marca el momento a partir del cual comienzan a producirse los daños (como ocurre en el caso del IIVTNU), puesto que es la declaración de inconstitucionalidad la que origina el daño.
Defendían los ayuntamientos reclamantes que, en este caso, existen daños continuados cuyo resultado lesivo no puede ser cuantificado de manera definitiva hasta que no cesa el hecho causante del mismo. Afirmaban que, siguiendo jurisprudencia del Tribunal Supremo, en los daños continuados el plazo de prescripción no se inicia hasta que no cesan los efectos lesivos, sin que ello signifique que la reclamación no pueda interponerse hasta que no hayan cesado dichos efectos.
Para el Tribunal Supremo, los daños alegados por los ayuntamientos recurrentes no tienen la consideración de continuados. Por tanto, entiende prescrito el derecho a reclamar respecto de los daños que se identifican como derivados de las sentencias del Tribunal Constitucional 59/2017 y 126/2019, ya que la reclamación en vía administrativa se presentó más allá del plazo de un año desde la publicación de las mismas en el «BOE». (31)
3. Sobre la antijuridicidad de la lesión
Para el Tribunal Supremo, sobre los ayuntamientos recurrentes pesa el deber jurídico de soportar el daño, consistente en la devolución de lo ingresado, derivado de la anulación por la STC 182/2021 de los artículos 107.1, segundo párrafo, 107.2 a) y 107.4 TRLHL. En puridad, la antijuridicidad del daño derivada de la inconstitucionalidad declarada de la norma solo concurrirá con relación al sujeto pasivo que soportó el impuesto y que, además, cumplió con los requisitos previstos en el art. 32.4 de la LRJSP.
Para el Tribunal Supremo, sobre los ayuntamientos recurrentes pesa el deber jurídico de soportar el daño
Defiende que, si el sujeto pasivo solicita de la Administración local la devolución del importe ingresado como consecuencia de la liquidación del IIVTNU, dentro de los límites de los efectos indicados por la STC 182/2021, el Ayuntamiento no tendrá, sino que devolver el importe ingresado y que ahora por su sobrevenido carácter indebido debe devolver, careciendo de la nota de la antijuridicidad.
Importantísimas las siguientes palabras del Tribunal Supremo:
«En cambio, si el sujeto pasivo, decide ejercitar una acción de responsabilidad patrimonial frente al Estado y éste repara el daño mediante el reconocimiento de una indemnización de daños y perjuicios por el importe de lo ingresado en su día el Estado pudiera incluso hipotéticamente ejercitar una acción de restitución por los importes devueltos como consecuencia de su responsabilidad, y todo ello con base en el enriquecimiento injusto de la entidad local».
Temblando estarán los ayuntamientos solo de pensar en la posibilidad de que el Estado, animado por el Tribunal Supremo, ejercite esta acción de restitución.
El Tribunal Supremo no observa perjuicio por la inactividad del legislador y ello debido a que no es hasta la STC 182/2021 cuando se dejó un vacío normativo sobre la determinación de la base imponible que impedía la liquidación, comprobación, recaudación y revisión de este tributo local y, por tanto, su exigibilidad. Este vacío normativo finalizó con la entrada en vigor del Real Decreto-Ley 26/2021, es decir, el 10 de noviembre de 2021, solo unos días después de la publicación en el «BOE» de la STC 182/2021 (25 de noviembre de 2021).
Lo de que no ha habido inactividad del legislador es más que cuestionable. Nos limitaremos a reproducir parte de las sentencias del Tribunal Constitucional sobre este controvertido impuesto:
- ✓ STC 59/2017: «Una vez expulsados del ordenamiento jurídico, ex origine, los arts. 107.2 y 110.4 LHL, en los términos señalados, debe indicarse que la forma de determinar la existencia o no de un incremento susceptible de ser sometido a tributación es algo que solo corresponde al legislador, en su libertad de configuración normativa, a partir de la publicación de esta Sentencia, llevando a cabo las modificaciones o adaptaciones pertinentes en el régimen legal del impuesto que permitan arbitrar el modo de no someter a tributación las situaciones de inexistencia de incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana (SSTC 26/2017, FJ 7; y 37/2017, FJ 5)».
- ✓ STC 126/2019: «La necesaria intervención del legislador: es importante señalar que una vez declarados inconstitucionales, primero los arts. 107.1, 107.2 a) y 110.4 del TRLHL por la STC 59/2017, de 11 de mayo, y ahora el art. 107.4 TRLHL por la presente sentencia, es tarea del legislador, en el ejercicio de su libertad de configuración normativa, realizar la adaptación del régimen legal del impuesto a las exigencias constitucionales puestas de manifiesto en una y otra sentencia».
- ✓ STC 182/2021: «Debe ser ahora el legislador (y no este tribunal) el que, en el ejercicio de su libertad de configuración normativa, lleve a cabo las modificaciones o adaptaciones pertinentes en el régimen legal del impuesto para adecuarlo a las exigencias del art. 31.1 CE puestas de manifiesto en todos los pronunciamientos constitucionales sobre los preceptos legales ahora anulados, dado que a fecha de hoy han trascurrido más de cuatro años desde la publicación de la STC 59/2017 ("BOE" núm. 142, de 15 de junio)».
4. Los principios constitucionales de autonomía local y suficiencia financiera
Los ayuntamientos demandantes tratan, por último, de fundar la antijuridicidad del perjuicio producido en la vulneración de los principios de autonomía local y suficiencia financiera, consagrados en los artículos 140 y 142 de la CE.
El Tribunal Supremo da la razón al Abogado del Estado afirmando que el IIVTNU es un tributo potestativo para los ayuntamientos. Sostiene que los de mayor de trascendencia desde el punto de vista de la financiación de los entes locales son el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI), el Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE) y el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica (IVTM). Y, por ello, fueron los que el legislador consideró que debían ser obligatorios.
La FEMP ha reclamado al Estado una compensación a las entidades locales por la merma recaudatoria
Además, afirma el Tribunal Supremo que los ayuntamientos no justifican que el menoscabo económico sufrido en virtud de los pronunciamientos del Tribunal Constitucional les haya producido una merma de fondos que haya comprometido el adecuado ejercicio de las competencias que tiene encomendadas.
V. Consideraciones finales
Hemos visto como la viabilidad de la declaración de responsabilidad patrimonial de la Administración requiere:
- a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo de personas.
- b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal —es indiferente la calificación— de los servicios públicos en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando, el nexo causal.
- c) Ausencia de fuerza mayor.
- d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño cabalmente causado por su propia conducta.
Como ha advertido en numerosas ocasiones el Tribunal Supremo, no todo daño causado por la Administración ha de ser reparado, sino que tendrá la consideración de auténtica lesión resarcible, exclusivamente, aquella que reúna la calificación de antijurídica, en el sentido de que el particular no tenga el deber jurídico de soportar los daños derivados de la actuación administrativa. (32)
En cuatro sentencias del pasado mes de octubre, el Tribunal Supremo ha desestimado los recursos contencioso-administrativos interpuestos por varios ayuntamientos contra el Acuerdo del Consejo de Ministros desestimatorio de la solicitud de indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado legislador, en relación con el IIVTNU.
Pedimos al legislador que aborde la anhelada reforma del sistema de financiación local
La FEMP (33) ha reclamado al Estado, en numerosas ocasiones, una compensación a las entidades locales por la merma recaudatoria tras las sentencias del Tribunal Constitucional sobre el IIVTNU. (34)
Después de leer las sentencias del pasado mes de octubre comentadas en el epígrafe anterior, en las que se afirma que el Estado podría «ejercitar una acción de restitución por los importes devueltos como consecuencia de su responsabilidad, y todo ello con base en el enriquecimiento injusto de la entidad local», tenemos serias dudas de que las entidades locales vean algún día esa compensación que la FEMP ha solicitado en tantas ocasiones.
Esperemos, por el bien de las maltrechas arcas municipales, que el Estado no ejercite la acción de restitución frente a los ayuntamientos a la que alude el Tribunal Supremo.
Una vez más, y por enésima vez, pedimos al legislador que aborde la anhelada reforma del sistema de financiación local.