Ir a LA LEY

• Expandir / Contraer índice sistemático
• El procedimiento de elaboración y aprobación de las ordenanzas fiscales aspectos prácticos de su tramitación
• 1. La potestad tributaria local
• 2. El procedimiento de elaboración y aprobación de las ordenanzas fiscales
  • 2.1. Determinación del procedimiento aplicable
  • 2.2. Aplicación al procedimiento de las previsiones del Título VI de la LPAC
  • 2.3. Trámites del procedimiento
    • 2.3.1. Incoación del procedimiento
    • 2.3.2. Redacción del proyecto normativo
    • 2.3.3. Emisión de informes
    • 2.3.4. Aprobación provisional
    • 2.3.5. Exposición pública y presentación de reclamaciones
    • 2.3.6. Resolución de reclamaciones y aprobación definitiva
    • 2.3.7. Publicación, notificación y comunicación
    • 2.3.8. Entrada en vigor y comienzo de la aplicación
    • 2.3.9. Recursos
  • Bibliografía

El procedimiento de elaboración y aprobación de las ordenanzas fiscales: aspectos prácticos de su tramitación

David CABEZUELO VALENCIA

Secretario de Administración Local, categoría superior. Vicesecretario de la Diputación de Barcelona

Fecha última revisión: 9/9/2025

Haciendas Locales, 1 de Septiembre de 2025

LA LEY 12406/2025

1. La potestad tributaria local

El artículo 133.2 de la Constitución Española (CE) atribuye a las corporaciones locales la potestad para establecer y exigir tributos, con el objeto de conseguir la efectiva realización de los principios de autonomía y suficiencia financiera local que consagra el propio texto constitucional en sus artículos 137 y 142.

Ahora bien, la potestad tributaria local no es absoluta, sino que debe ejercerse «de acuerdo con la Constitución y las leyes», como se encarga de recalcar in fine el citado artículo 133.2 de la CE. Esta limitación deriva del principio de reserva de ley en materia tributaria que proclama la norma constitucional en sus artículos 31.3 («sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley») y 131.1 («la potestad originaria para establecer los tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante ley»).

En consecuencia, al atribuirse en exclusiva al Estado la potestad tributaria para que la ejerza mediante ley, la potestad tributaria local es una potestad derivada, esto es, las entidades locales solo podrán exigir aquellos tributos que establezcan las leyes estatales.

Así lo ha reconocido con toda claridad la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL), norma de cabecera de las corporaciones locales, cuyo artículo 106.1 dispone que «las entidades locales tendrán autonomía para establecer y exigir tributos de acuerdo con lo previsto en la legislación del Estado reguladora de las Haciendas locales (…)».

Por lo tanto, es la ley estatal en materia de haciendas locales la que constituye el marco legal del poder tributario local, ley que se aprobó el 28 de diciembre de 1988 y que, en la actualidad, tras diversas modificaciones, conforma el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL), aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo.

Esta norma habilita a las entidades locales para establecer y exigir tributos propios clasificados en tasas, contribuciones especiales e impuestos, en los términos previstos en la misma.

2. El procedimiento de elaboración y aprobación de las ordenanzas fiscales

2.1. Determinación del procedimiento aplicable

Una vez situado el marco normativo de la potestad tributaria local y establecida la posibilidad legal de que las entidades locales exijan tributos, cabe determinar a continuación cuál es el procedimiento administrativo a seguir para su establecimiento y regulación, cuestión que no es precisamente baladí, ya que la utilización de un procedimiento equivocado es constitutiva de la causa de nulidad de pleno derecho prevista en el artículo 47.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), y puede comportar la anulación del tributo en sede judicial.

El artículo 106.2 de la LRBRL establece que «la potestad reglamentaria de las entidades locales en materia tributaria se ejercerá a través de Ordenanzas fiscales reguladoras de sus tributos propios y de Ordenanzas generales de gestión, recaudación e inspección. Las Corporaciones locales podrán emanar disposiciones interpretativas y aclaratorias de las mismas».

Por su parte, el artículo 12.2 del TRLRHL indica que «a través de sus ordenanzas fiscales las entidades locales podrán adaptar la normativa a que se refiere el apartado anterior al régimen de organización y funcionamiento interno propio de cada una de ellas, sin que tal adaptación pueda contravenir el contenido material de dicha normativa».

Finalmente, el artículo 15 del TRLRHL dispone:

«1. Salvo en los supuestos previstos en el artículo 59.1 de esta ley, las entidades locales deberán acordar la imposición y supresión de sus tributos propios, y aprobar las correspondientes ordenanzas fiscales reguladoras de estos.

2. Respecto de los impuestos previstos en el artículo 59.1, los ayuntamientos que decidan hacer uso de las facultades que les confiere esta ley en orden a la fijación de los elementos necesarios para la determinación de las respectivas cuotas tributarias, deberán acordar el ejercicio de tales facultades, y aprobar las oportunas ordenanzas fiscales.

3. Asimismo, las entidades locales ejercerán la potestad reglamentaria a que se refiere el apartado 2 del artículo 12 de esta ley, bien en las ordenanzas fiscales reguladoras de los distintos tributos locales, bien mediante la aprobación de ordenanzas fiscales específicamente reguladoras de la gestión, liquidación, inspección y recaudación de los tributos locales.»

A la vista de los preceptos transcritos, resulta claro que el establecimiento de los tributos por parte de las corporaciones locales debe realizarse mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria a través de ordenanzas fiscales.

El procedimiento a seguir para la aprobación de ordenanzas locales se halla regulado con carácter general en el artículo 49 de la LRBRL y consiste en una aprobación inicial por el Pleno, una información pública y audiencia a los interesados por un plazo mínimo de treinta días para la presentación de reclamaciones y sugerencias y una aprobación definitiva por el Pleno. En el caso de que no se hubiera presentado ninguna reclamación o sugerencia, se entenderá definitivamente adoptado el acuerdo hasta entonces provisional. Este precepto debe completarse con lo dispuesto en el artículo 70.2 de la misma ley, que dispone que las ordenanzas se publicarán en el Boletín Oficial de la Provincia y no entrarán en vigor hasta que se haya publicado completamente su texto y haya transcurrido el plazo de quince días hábiles de que disponen la Administración del Estado y la Administración autonómica para formular el requerimiento de anulación en caso de infracción del ordenamiento jurídico.

Sin embargo, este procedimiento no es de aplicación para aprobar las ordenanzas fiscales, ya que la propia LRBRL, en su artículo 111, remite, en cuanto a la aprobación, publicación y entrada en vigor de las mismas, a lo dispuesto «en las normas especiales reguladoras de la imposición y ordenación de tributos locales», excluyendo expresamente la aplicación de lo previsto en el citado artículo 70.2.

Estas normas especiales están contenidas en la actualidad en el TRLRHL, cuyo artículo 17 regula un procedimiento ad hoc para la elaboración de las ordenanzas fiscales que incluye los siguientes trámites: aprobación provisional, exposición pública de treinta días para la presentación de reclamaciones, aprobación definitiva y publicación. En el caso de que no se hubieran presentado ninguna reclamación o sugerencia, se entenderá definitivamente adoptado el acuerdo, hasta entonces provisional, sin necesidad de nuevo acuerdo.

2.2. Aplicación al procedimiento de las previsiones del Título VI de la LPAC

Una de las novedades que introdujo la LPAC fue el establecimiento, en su Título VI (artículos 127 a 133), de las bases con arreglo a las cuales se ha de desenvolver la potestad reglamentaria de las Administraciones Públicas, con el objeto de asegurar su ejercicio de acuerdo con los principios de buena regulación, garantizar de modo adecuado la audiencia y participación de los ciudadanos en la elaboración de las normas y lograr la predictibilidad y evaluación pública del ordenamiento, como corolario imprescindible del derecho constitucional a la seguridad jurídica.

Dichos preceptos contemplan unas obligaciones dirigidas a la mejora de la calidad normativa o better and smart regulation que implican la realización de una serie de trámites, con carácter previo a la aprobación de las normas reglamentarias, cuya aplicación al procedimiento de elaboración de las ordenanzas fiscales ha suscitado varias cuestiones controvertidas.

Una primera duda que surge es si las propuestas de ordenanzas fiscales deben incluirse en el Plan Normativo que contempla el artículo 132 de la LPAC. Dicho precepto, con el fin de mejorar la planificación normativa ex ante, obliga a las Administraciones Públicas a elaborar y publicar anualmente un Plan Normativo en el que recojan las iniciativas reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación el año siguiente.

Sin embargo, la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 55/2018, de 24 de mayo, declaró este precepto contrario al orden constitucional de competencias, por contener una regulación de carácter marcadamente formal o procedimental que desciende a cuestiones de detalle, por lo que no puede entenderse amparada en el título bases del régimen jurídico de las administraciones públicas (artículo 149.1.18 de la CE). Por lo tanto, no es aplicable a las iniciativas reglamentarias de las Comunidades Autónomas, pero sí a las del Estado.

Respecto a su aplicación a los proyectos normativos locales, nada dice el pronunciamiento constitucional, si bien la doctrina, mayoritariamente, ha considerado que lo que no es básico para las Comunidades Autónomas no puede serlo para las entidades locales (Araguàs Galcerà y Velasco Caballero, entre otros). Este posicionamiento ha sido acogido por la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia (STSJ) de Andalucía de 9 de diciembre de 2020 (recurso núm. 113/2019):

«En efecto, el art. 132 LPAC impone el deber de programar anualmente la actividad reglamentaria de cada Administración Pública. Se trata de un deber propio del "ciclo" reglamentario, y por tanto previo al inicio de un concreto procedimiento normativo.

Pero tras la STC 55/2018, este deber del art. 132 LPAC sólo obliga a la Administración General del Estado y no, por tanto, a las entidades locales.»

Por lo tanto, la inclusión de las ordenanzas fiscales en el Plan Normativo no es preceptiva, dado el carácter no básico del artículo 132 de la LPAC para los entes locales.

Otra cuestión que hay que analizar, seguramente la que ha generado más controversia, es si el trámite de consulta pública que el artículo 133.1 de la LPAC prevé en el procedimiento de elaboración de las normas reglamentarias es aplicable al de las ordenanzas fiscales.

Este precepto, a fin de incrementar la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de las normas, prevé la sustanciación de una consulta pública a través del portal web de la Administración competente, con carácter previo a la elaboración del proyecto normativo, para recabar la opinión de los sujetos y de las organizaciones más representativas potencialmente afectados por la futura norma.

La STC 55/2018 antes citada también declaró este precepto contrario al orden constitucional de competencias, por descender a cuestiones procedimentales de detalle que desbordan el ámbito de lo básico, salvo el primer inciso («Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará una consulta pública»), que tiene carácter de base del régimen jurídico de las administraciones públicas (artículo 149.1.18 de la CE) y, por lo tanto, resulta aplicable a las Comunidades Autónomas y a las entidades locales. Por consiguiente, la consulta pública previa resulta, en términos generales, obligatoria, si bien los demás aspectos de su realización no son normas básicas y, en consecuencia, no son aplicables directamente más que a los reglamentos estatales, pero no así a los reglamentos autonómicos ni a los reglamentos locales.

Sin embargo, la reciente Sentencia del Tribunal Supremo (STS) núm. 108/2023, de 31 de enero (recurso de casación núm. 4791/2021) ha considerado que la consulta previa del artículo 133.1 de la LPAC no es aplicable al procedimiento de elaboración de las ordenanzas fiscales. En dicha sentencia, que casa la STSJ de Cataluña de 28 de abril de 2021 (recurso núm. 961/2020), que había anulado una ordenanza fiscal de un Ayuntamiento por falta de realización del trámite de consulta previa, el Tribunal Supremo llega a dicha conclusión en base a los siguientes argumentos:

• a) La disposición adicional primera, apartado 1, de la LPAC, establece que «los procedimientos administrativos regulados en leyes especiales por razón de la materia que no exijan alguno de los trámites previstos en esta Ley o regulen trámites adicionales o distintos se regirán, respecto a éstos, por lo dispuesto en dichas leyes especiales», lo que conlleva la aplicación preferente de la regulación de procedimientos, de todo tipo, contenidos en las leyes especiales por razón de la materia.
• b) La legislación de haciendas locales, en la que se regula el procedimiento de elaboración de las ordenanzas fiscales, es una ley especial por razón de la materia, ya que así lo proclama expresamente el artículo 111 de la LRBRL: «Los acuerdos de establecimiento, supresión y ordenación de tributos locales, así como las modificaciones de las correspondientes Ordenanzas fiscales, serán aprobados, publicados y entrarán en vigor, de acuerdo con lo dispuesto en las normas especiales reguladoras de la Imposición y Ordenación de tributos locales, sin que les sea de aplicación lo previsto en el artículo 70.2 en relación con el 65.2, ambos de la presente Ley».
• c) Esta condición de procedimiento establecido por una ley especial por razón de la materia determina que sean de aplicación las normas específicas del procedimiento de elaboración de ordenanzas fiscales contenidas actualmente en el artículo 17 del TRLRHL, tanto respecto a la no exigencia de trámites previstos en la LPAC, como es la consulta pública previa del artículo 133.1 de la LPAC, como respecto a los trámites adicionales o distintos que se prevén en el TRLRHL.

En cuanto al trámite de audiencia a realizar una vez se disponga del texto de la norma, de acuerdo con lo previsto en el artículo 133.2 de la LPAC, este se ha visto también privado del carácter de básico por la STC 55/2018, por lo que no es aplicable al procedimiento de elaboración de las normas reglamentarias locales. Sin embargo, ya con anterioridad a dicho pronunciamiento constitucional, la doctrina mayoritaria consideraba innecesaria su realización, al poder incardinarse dentro del preceptivo trámite de información pública que tiene lugar tras la aprobación inicial de la norma, lo cual ha sido corroborado por la STSJ de Aragón de 17 de mayo de 2021 (recurso núm. 237/2020).

Un último aspecto que resta por abordar es si en el preámbulo de las ordenanzas fiscales debe justificarse su adecuación a los principios de buena regulación enumerados en el artículo 129 de la LPAC (necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia). La referida STC 55/2018 declaró que este precepto no es aplicable a las iniciativas legislativas de los gobiernos autonómicos, pero sí al ejercicio de la potestad reglamentaria, de la cual constituye una base del régimen jurídico de las administraciones públicas (artículo 149.1.18 de la CE).

En este sentido, la STS de 4 de abril de 2022 (recurso de casación núm. 300/2020) ha señalado que «si en el transcrito artículo 129.1 de la Ley de procedimiento actual se exige el cumplimiento de esos principios, es indudable que el legislador está imponiendo que en el ejercicio de la potestad reglamentaria se debe justificar esa necesidad, eficacia, proporcionalidad, transparencia y eficiencia que debe concurrir en la norma que se aprueba, es decir, no solo se requiere de manera expresa la motivación de la norma que se pretende aprobar, sino que esa motivación debe abarcar dichos principios».

Por lo tanto, en el preámbulo de las ordenanzas fiscales tendrá que justificarse su adecuación a los principios de buena regulación. Ahora bien, la ausencia o insuficiencia de dicha justificación es considerada por la jurisprudencia como una mera irregularidad no invalidante (STSJ de Castilla y León de 13 de septiembre de 2019, recurso núm. 27/2018, y STSJ de Castilla-La Mancha de 13 de abril de 2022, recurso núm. 504/2018).

2.3. Trámites del procedimiento

Una vez analizada la aplicación de las previsiones del Título VI de la LPAC al procedimiento de aprobación de las ordenanzas fiscales, procede, ahora sí, efectuar un minucioso análisis del mismo, con el objeto de conocer los actos que lo integran y abordar los problemas prácticos que genera su tramitación, haciendo hincapié en las aportaciones que la doctrina y la jurisprudencia han efectuado en esta materia.

El artículo 17 del TRLRHL regula un procedimiento bastante completo y acabado, si bien deberá complementarse con otros preceptos del mismo TRLRHL, como los artículos 15 y 16 sobre el acuerdo de imposición; el artículo 18, relativo a los interesados a los efectos de presentar reclamaciones; el artículo 19, referente a los recursos procedentes contra las ordenanzas fiscales; y el artículo 25, relativo a la emisión del informe técnico-económico para la adopción de los acuerdos de establecimiento de tasas. En algunas cuestiones también habrá que acudir a otras reglas procedimentales de la LPAC y de la normativa local, como veremos a continuación.

Pero antes de seguir cabe recordar que el cumplimiento de las formas en la elaboración y aprobación de las ordenanzas fiscales es de capital importancia. Existe una doctrina jurisprudencial consolidada que afirma que, en materia de aprobación de ordenanzas municipales, como disposiciones generales que son, el quebrantamiento del cauce formal de su elaboración, es decir, la vulneración de una norma de superior jerarquía reguladora del procedimiento a seguir en la creación de la disposición reglamentaria, produce, como regla general, la nulidad de pleno derecho de aquellas (entre otras, STS de 8 de abril de 2010, recurso de casación núm. 4301/2009), por aplicación del artículo 47.2 de la LPAC, que establece que «también serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales».

Por lo tanto, es necesario cumplir rigurosamente los trámites formales del procedimiento de elaboración y aprobación de las ordenanzas fiscales para no incurrir en nulidad de pleno derecho, ya que la anulabilidad solo es predicable de los actos administrativos, donde las formas ya no resultan tan decisivas.

2.3.1. Incoación del procedimiento

El punto de partida debe ser la adopción de una resolución que disponga el inicio del procedimiento y la redacción del proyecto de ordenanza. Este trámite no está previsto en el TRLRHL, pero deriva del artículo 58 de la LPAC, que establece que «los procedimientos se iniciarán de oficio por acuerdo del órgano competente (…).»

En este caso el órgano competente es el Alcalde de la corporación, en virtud de la competencia que le atribuye el artículo 21.1.a) de la LRBRL para «dirigir el gobierno y la administración municipal».

La incoación del procedimiento es un acto de mero trámite sin transcendencia invalidante y, precisamente por ello, suele ser omitido por muchas entidades locales, que empiezan formalmente el procedimiento con el acuerdo de aprobación provisional. Pero, como se ha dicho, se trata de un trámite legalmente preceptivo y que, además, permite determinar con certeza la fecha de inicio del expediente y de elaboración de la ordenanza, lo cual siempre es útil, aunque es cierto que el procedimiento no está sujeto a caducidad.

2.3.2. Redacción del proyecto normativo

El proyecto de ordenanza fiscal puede ser redactado, y así acostumbra a ser en la realidad municipal, por los servicios técnicos y jurídicos del área o dependencia de la corporación que, según su organización interna, ostente las competencias en materia tributaria. Pero también puede designarse una comisión de estudio, integrada por concejales y personal técnico, para que elabore el texto de la norma. En cualquier caso, y a tal efecto, la corporación local podrá encargar los estudios, informes o dictámenes que considere oportunos a profesionales ajenos a la misma, a través del correspondiente contrato de servicios formalizado al amparo de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público.

En cuanto al contenido del proyecto de ordenanza fiscal, este difiere en función del carácter preceptivo o potestativo del tributo objeto de ordenación, según el artículo 16 del TRLRHL. Así, en los tributos de exigencia obligatoria (impuesto sobre bienes inmuebles, impuesto sobre actividades económicas e impuesto sobre vehículos de tracción mecánica), deberá contener los elementos necesarios para la determinación de la cuota tributaria, mientras que en el resto de tributos tendrá que incluir, al menos, los siguientes aspectos:

• a) La determinación del hecho imponible, sujeto pasivo, responsables, exenciones, reducciones y bonificaciones, base imponible y liquidable, tipo de gravamen o cuota tributaria, período impositivo y devengo.
• b) Los regímenes de declaración y de ingreso.
• c) Las fechas de su aprobación y del comienzo de su aplicación.

Huelga decir que en estas materias la ordenanza deberá sujetarse estrictamente a la normativa legal reguladora del tributo de que se trate, sin poder alterarla o suplirla, sino solo desarrollarla.

Finalmente, cabe destacar que el contenido previsto en este precepto tiene el carácter de mínimo, pudiendo la entidad local regular otros aspectos, como la adaptación de las normas generales en materia tributaria al régimen de organización y funcionamiento interno de la corporación, sin que tal adaptación pueda contravenir el contenido material de dichas normas (artículo 12.2 del TRLRHL).

2.3.3. Emisión de informes

Cuatro son los informes y dictámenes que deben emitirse con carácter preceptivo en el marco de la tramitación del procedimiento: el informe técnico-económico (en caso de establecimiento o modificación de tasas), el informe del Jefe de la Dependencia, el informe de Secretaría y el dictamen de la Comisión Informativa.

El informe de Intervención solo será preceptivo si lo ordena el Presidente de la corporación o lo solicita un tercio de miembros de la misma, ya que la aprobación de las ordenanzas fiscales no es un supuesto que requiera informe del órgano interventor, de acuerdo con el Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional. Así lo confirma la STSJ de Castilla-La Mancha de 13 de abril de 2022 (recurso núm. 498/2018):

«Obsérvese que, a diferencia de lo que se dispone en relación con el Secretario, no se encuentra en dicho Real Decreto precepto alguno que establezca la que el Interventor haya de emitir informe previo a la aprobación o modificación de las ordenanzas.

No obstante, el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, dispone, en su art. 173.1 a), que «Será necesario el informe previo del Secretario y además, en su caso, del Interventor o de quienes legalmente les sustituyan para la adopción de los siguientes acuerdos: a) En aquellos supuestos en que así lo ordene el Presidente de la Corporación o cuando lo solicite un tercio de sus miembros con antelación suficiente a la celebración de la sesión en que hubieren de tratarse», precepto que es el que se fundamenta la alegación de la parte actora.

A la vista de lo anteriormente expuesto, no nos hallamos ante un informe que haya de emitirse necesariamente, pues solo habrá de serlo en los supuestos en que el Presidente de la Corporación lo solicite (…).»

Antes de entrar en el análisis individualizado de cada uno de los informes preceptivos, conviene recordar dos cuestiones. En primer lugar, que no son vinculantes, ya que, de acuerdo con el artículo 80.1 de la LPAC, los informes serán facultativos y no vinculantes, salvo disposición expresa en contrario, disposición que no existe en la normativa reguladora de los informes analizados. Por lo tanto, el órgano competente podrá apartarse del sentido de los mismos, si bien deberá motivarlo debidamente.

Y, en segundo lugar, que sin perjuicio de los informes preceptivos que haya que solicitar, el órgano competente tiene la posibilidad de solicitar cualesquiera otros que juzgue necesarios para resolver, citando la conveniencia de reclamarlos, tal como dispone el artículo 79.1 de la LPAC.

a) Informe técnico-económico

Cuando se trate del establecimiento de tasas, es de capital relevancia el informe técnico-económico que exige el artículo 25 del TRLRHL:

«Los acuerdos de establecimiento de tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público o para financiar total o parcialmente los nuevos servicios, deberán adoptarse a la vista de informes técnico-económicos en los que se ponga de manifiesto el valor de mercado o la previsible cobertura del coste de aquellos, respectivamente. Dicho informe se incorporará al expediente para la adopción del correspondiente acuerdo.»

Si bien este precepto solo exige dicho informe para la imposición de nuevas tasas, hay que tener presente que también deberá emitirse para la modificación de sus cuantías, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 20.1 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, aplicable supletoriamente a las haciendas locales:

«1. Toda propuesta de establecimiento de una nueva tasa o de modificación específica de las cuantías de una preexistente deberá incluir, entre los antecedentes y estudios previos para su elaboración, una memoria económico-financiera sobre el coste o valor del recurso o actividad de que se trate y sobre la justificación de la cuantía de la tasa propuesta.»

El carácter esencial de este informe técnico-económico, también llamado memoria económico-financiera (la STS de 18 de marzo de 2010, recurso de casación núm. 2278/2004, ha señalado que la distinta denominación no supone diferencia alguna de exigencia en cuanto al contenido), ha sido proclamado reiteradamente por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, valiendo, por todas ellas, las sentencias de 14 de abril de 2001 (recurso de casación núm. 126/1996) y de 7 de febrero del 2009 (recuro de casación núm. 4290/2005).

Ello es así porque, como ha recordado la STS de 20 de febrero de 2009 (recurso de casación núm. 5110/2006), la exigencia de la memoria económico-financiera que reclama el TRLRHL «constituye no un mero requisito formal, sino una pieza clave para la exacción de las tasas y un medio de garantizar, justificar (el ente impositor) y controlar (el sujeto pasivo) que el principio de equivalencia se respeta, y, por ende, para evitar la indefensión del administrado ante actuaciones administrativas arbitrarias».

En cuanto a su contenido, la STS de 24 de febrero de 2014 (recurso de casación núm. 3721/2010) ha indicado que «la memoria económico-financiera ha de contener todas las precisiones y justificaciones del desarrollo articulado de la ordenanza fiscal, de modo que de su lectura se desprenda no sólo cual es el coste real o previsible del servicio en su conjunto, o, en su defecto, el valor de la prestación recibida, sino además la justificación razonada que ha llevado a la determinación, en su caso, de los criterios de cuantificación de la cuota para la elaboración de las liquidaciones, debiendo contener la explicación procedente que justifique el cumplimiento de los principios tributarios a los que hace referencia el art. 31.1 de la CE y al resto del ordenamiento jurídico (…)».

La finalidad de estos requisitos de contenido de la memoria, continúa diciendo la misma sentencia, «es establecer la motivación que llevó a la Entidad Local a ejercer la potestad reconocida en los arts. 15 y 20.1 del TRLHL, en cuanto al establecimiento de tasas, para tratar de asegurar que se ajustan, no solamente a los parámetros del art. 24 del TRLHL, sino también al resto del ordenamiento jurídico (…)».

Y ello porque «los interesados y afectados por la imposición de las tasas locales, han de tener la posibilidad de conocer las razones que llevan a la Administración local a la imposición de las tasas y que justificaron, no sólo la cuota global a aplicar, sino también las razones que motivaron, en su caso, la fijación de las tarifas correspondientes o, en definitiva, de los concretos parámetros fijados para la liquidación de la cuota tributaria. De lo contrario, carecerían los interesados de instrumentos para, en su caso, plantear alegaciones al respecto, tanto en el trámite de información pública como mediante la interposición de los recursos procedentes, frente a la aprobación definitiva de las Ordenanzas Fiscales, dejando con ello sin contenido los arts. 17.1 y 19.1 del TRLHL (…)».

Por tratarse de un trámite esencial, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha repetido incansablemente que la ausencia o insuficiencia del informe técnico-económico da lugar a la nulidad de la ordenanza fiscal. Concretamente, en sus sentencias de 12 de marzo de 1997 (recurso de casación núm. 261/1991), 23 de mayo de 1998 (recurso de casación núm. 6713/1992), 6 de marzo de 1999 (recurso de casación núm. 950/1994) y 1 de julio de 2003 (recurso de casación núm. 8493/1998), afirma que el «estudio financiero de referencia no puede merecer la calificación de mero requisito formal que debe preceder a la aprobación de una Ordenanza y que, por tanto, es subsanable, pues, por el contrario, se trata de instrumento de principal importancia para la determinación directa de la cuantía de la deuda tributaria, como resultado de la valoración de la relación de costes globales e ingresos referente a la prestación del servicio de que se trate, de modo que tal informe o elemento que coadyuva directamente a la determinación de la deuda tributaria está sometido al principio de reserva legal (arts. 10.a) de la LGT y 31.3 de la CE) y, por lo tanto, si falta en la Ordenanza, ha de convenirse que la misma carece de un elemento esencial determinante de su validez y no responde a los criterios legalmente establecidos para la cuantificación de la Tasa».

Ahondando en lo señalado anteriormente, la STS de 26 de abril de 2017 (recurso de casación núm. 167/2016) declara:

«Los informes técnico-económicos no son simples requisitos formales sino requisitos esenciales que han de preceder siempre a los acuerdos de aprobación de las ordenanzas fiscales reguladoras de las tasas, determinando su omisión la nulidad de aquellos acuerdos al no permitir esa omisión el control del cumplimiento del límite global del coste del servicio o actividad y del principio de reserva de ley, la relación existente entre cuantía de la tasa y costes provocados al ente público y el respeto de la capacidad económica de los administrados, bien entendido que la omisión no viene determinada sólo por la total inexistencia de unos documentos calificados como tales informes sino también por la falta de un mínimo rigor en el planteamiento y formulación de los mismos.

El vicio procedimental denunciado es motivo de nulidad de pleno derecho, por aplicación del art. 62.2 de la Ley 30/1992. Y ello es lógico si se tiene en cuenta que el informe técnico económico es esencial en la formación de la voluntad de los órganos de la Administración en este tipo de procedimientos. Y es que no podemos perder de vista que no nos encontramos ante una impugnación de un acto administrativo, sino ante un recurso directo contra una Ordenanza, cuya categoría es la de disposición de carácter general.»

En el mismo sentido se puede citar la STS de 23 de junio de 2020 (recurso de casación núm. 283/2018), que señala que «el estudio económico-financiero constituye un requisito sustancial y no meramente formal, cuya ausencia o insuficiencia conlleva la nulidad del acuerdo impugnado».

Finalmente, sobre la cuestión de quien debe elaborar el informe técnico-económico se ha pronunciado la STS de 26 de abril de 2017 (recurso de casación núm. 167/2016), en la que se debate si en el expediente de modificación de la ordenanza fiscal reguladora de la tasa por suministro de agua potable es válido, a los efectos de lo prevenido en el artículo 25 del TRLRHL, el informe económico-financiero emitido por la propia empresa concesionaria del servicio o este tiene que ser emitido o ratificado por técnicos municipales. Dicha sentencia afirma:

«La existencia del informe técnico-jurídico se exige como garantía para el administrado, ya que a la vista del mismo es como puede determinarse si la Administración ha fijado el importe de las tasas con arreglo a derecho (STS 18/03/2010). La elaboración de este informe por empleados del Ayuntamiento que estén cualificados para ello (bien el interventor o el técnico competente) es una garantía para el administrado por su presunción de imparcialidad (…).

Hay una corriente doctrinal que, incluso, exige que los datos del informe técnico-económico deberían certificarse por el Interventor, pues el Informe debe referenciarse a gastos e ingresos recogidos en la contabilidad e incluir costes como las amortizaciones y provisiones que si bien no suponen contabilidad presupuestaria deberían recogerse en la contabilidad municipal, por lo que en la medida que dichos datos son competencia de la Intervención Municipal éste debería intervenir».

Y concluye que «el establecimiento de nuevas tasas exige la existencia de un verdadero Informe técnico-económico. Además, este informe no puede ser elaborado por personal ajeno al Ayuntamiento en el que el técnico municipal no aporte ningún dato de comprobación y justificación de lo facilitado por la empresa adjudicataria del servicio, que es parte interesada».

b) Informe del Jefe de la Dependencia

Otro informe que debe emitirse preceptivamente es el del Jefe de la Dependencia que tramita el expediente, de acuerdo con el artículo 172.1 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF), aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre:

«1. En los expedientes informará el Jefe de la Dependencia a la que corresponda tramitarlos, exponiendo los antecedentes y disposiciones legales o reglamentarias en que funde su criterio.»

De conformidad con el artículo 175 de la misma norma, el informe se redactará en forma de propuesta de resolución y contendrá los extremos siguientes:

• a) Enumeración clara y sucinta de los hechos.
• b) Disposiciones legales aplicables y alegación razonada de la doctrina.
• c) Pronunciamientos que haya de contener la parte dispositiva.

Sobre este informe, la STSJ de Canarias de 20 de septiembre de 2016 (recurso de apelación núm. 45/2016) ha señalado la prohibición de su emisión por funcionarios sin competencia para ello y por personas ajenas a la corporación.

c) Informe de Secretaría

En el marco de la función de asesoramiento legal preceptivo que corresponde al Secretario de la corporación, el artículo 3.3.d).1º del Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, le encomienda la emisión de informe previo en la aprobación o modificación de ordenanzas y reglamentos.

El informe deberá señalar la legislación aplicable y la adecuación a la misma de los acuerdos en proyecto, tal como exige el artículo 54.2 del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril.

La emisión del informe puede consistir en una nota de conformidad en relación con el informe jurídico que haya sido emitido en el expediente por los servicios del propio Ayuntamiento, de conformidad con el artículo 3.4 del Real Decreto 128/2018.

El informe de Secretaría es un requisito esencial en el procedimiento de elaboración de las ordenanzas fiscales. No se trata de un mero formalismo, sino de una garantía de legalidad y acierto del proyecto normativo. Su omisión constituye, por lo tanto, un vicio y recordemos que, a diferencia de los actos administrativos, en el caso de normas reglamentarias los vicios son siempre de nulidad de pleno derecho, de conformidad con el artículo 47.2 de la LPAC.

d) Dictamen de la Comisión Informativa

De acuerdo con el artículo 20.1.c) de la LRBRL, «en los municipios de más de 5.000 habitantes, y en los de menos en que así lo disponga su reglamento orgánico o lo acuerde el Pleno, existirán, si su legislación autonómica no prevé en este ámbito otra forma organizativa, órganos que tengan por objeto el estudio, informe o consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisión del Pleno, así como el seguimiento de la gestión del Alcalde, la Junta de Gobierno Local y los concejales que ostenten delegaciones, sin perjuicio de las competencias de control que corresponden al Pleno».

Estos órganos, conocidos como comisiones informativas, no adoptan acuerdos resolutorios, sino que emiten dictámenes, que, de conformidad con el artículo 97.1 del ROF, son propuestas de acuerdo que se someten al Pleno tras el estudio de los expedientes, y que deben contener una parte expositiva y un acuerdo a adoptar.

Estos dictámenes tienen carácter preceptivo, pero no son vinculantes (artículo 126.1 del ROF). En consecuencia, en los municipios donde existan comisiones informativas, estas deberán emitir dictamen en relación con los expedientes que sean competencia del Pleno, entre los que se encuentran la aprobación, tanto provisional como definitiva, de las ordenanzas fiscales, no pudiendo incluirse en el orden del día de la sesión los asuntos que no hayan sido previamente dictaminados por la correspondiente comisión informativa, excepto por razones de urgencia debidamente motivada (artículo 82, apartados 2 y 3, del ROF).

2.3.4. Aprobación provisional

El artículo 17 del TRLRHL, en su apartado 1, se refiere a «los acuerdos provisionales adoptados por las corporaciones locales para el establecimiento, supresión y ordenación de tributos y para la fijación de los elementos necesarios en orden a la determinación de las respectivas cuotas tributarias, así como las aprobaciones y modificaciones de las correspondientes ordenanzas fiscales (…)».

Este precepto debe ponerse en relación con los artículos 15.1 y 16.1 del TRLRHL. El primero dispone que «salvo en los supuestos previstos en el artículo 59.1 de esta ley, las entidades locales deberán acordar la imposición y supresión de sus tributos propios, y aprobar las correspondientes ordenanzas fiscales reguladoras de estos». El segundo, por su parte, establece que «los acuerdos de aprobación de estas ordenanzas fiscales deberán adoptarse simultáneamente a los de imposición de los respectivos tributos».

De estos preceptos se desprende que, excepto en los impuestos de exigencia obligatoria (impuesto sobre bienes inmuebles, impuesto sobre actividades económicas e impuesto sobre vehículos de tracción mecánica), en los demás tributos las corporaciones locales tienen que adoptar de manera simultánea un acuerdo de imposición y un acuerdo de ordenación:

• a) El acuerdo de imposición expresa la decisión política de la entidad local de someter a tributación un determinado hecho imponible hasta ese momento no sujeto.
• b) El acuerdo de ordenación consiste en regular el tributo mediante ordenanza fiscal conforme a los elementos preestablecidos en la ley y dentro de los márgenes que de la misma resultan.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha remarcado la imperiosa necesidad de que se adopten ambos acuerdos y de que el primero sea previo o simultáneo al segundo. La reciente STS de 26 de abril de 2024 (recurso de casación núm. 6542/2022) resume muy bien esta doctrina:

«Conforme hemos declarado, entre otras, en las Sentencias del Tribunal Supremo de 1 de julio de 2001 (recurso de casación núm. 4415/1996), 8 de noviembre de 2001 (recurso de casación núm. 5932/1996), y 15 de noviembre de 2001 (recurso de casación núm. 5985/1996), ambos acuerdos, el de imposición de la tasa y el de aprobación de la ordenanza que la regula, son actos administrativos distintos de inexcusable cumplimiento para aplicar las exacciones locales: uno es el de imposición, en el que el ayuntamiento acuerda de forma expresa y formal establecer el tributo de que se trate; y, otro, el de aprobación de la ordenanza, verdadero reglamento del tributo, pero una vez adoptado el acuerdo de imposición. El acuerdo de imposición/establecimiento de la tasa es el presupuesto o soporte lógico-jurídico previo y necesario sin el que no puede adoptarse el de aprobación de la ordenanza reguladora, pues ésta afectaría a un tributo jurídicamente inexistente (…).»

Por lo tanto, la aprobación provisional deberá contener necesariamente el acuerdo de imposición del tributo y el acuerdo de ordenación del mismo mediante ordenanza fiscal.

Ahora bien, el acuerdo de imposición únicamente tendrá que adoptarse la primera vez que se establezca el tributo, de modo que cuando se modifique la ordenanza fiscal reguladora del mismo no habrá que dictar un nuevo acuerdo de imposición. Así lo dice la sentencia acabada de citar:

«El acuerdo objeto de recurso constituye un acuerdo de modificación de una previa ordenanza, que a su vez fue precedido del correspondiente acuerdo de imposición y, por tanto, no requiere de un nuevo acuerdo de imposición.»

Ello es así porque la eficacia jurídica del acuerdo de imposición «permanece con independencia de las modificaciones introducidas en la ordenanza reguladora, siempre que se mantenga la misma figura impositiva, y las modificaciones introducidas en este caso no alteran la esencial de la misma».

Por consiguiente, concluye la sentencia, «carece de sentido exigir al Pleno municipal que vuelva a acordar la sujeción impositiva del hecho imponible cada vez que modifica su regulación pues, en definitiva, la entidad local ya ha expresado su voluntad inequívoca al respecto. No puede obviarse que el acuerdo expreso debe adoptarse por la entidad local ex artículo 15 TRLRHL no sólo para la imposición de los tributos propios, sino también para su supresión, de suerte que de existir un previo acuerdo de imposición –el correspondiente al establecimiento inicial de la tasa–, este acuerdo ha de considerarse vigente y eficaz en tanto no se adopte el acuerdo contrario de supresión, por más que la concreta regulación de la ordenanza sea objeto de modificaciones. Dicho de otro modo, ni cabe presumir la intención tácita de establecer por primera vez el tributo mediante la sola aprobación de la ordenanza reguladora, ni tampoco cabe presumir la voluntad tácita o implícita de suprimirlo –más bien todo lo contrario– por el solo hecho de que la regulación se modifique. Así pues, de existir acuerdo inicial de imposición de la tasa no es exigible un nuevo acuerdo, cualquiera que sea el alcance de la modificación de la ordenanza reguladora, si es que no se ha adoptado el preceptivo acuerdo posterior suprimiendo aquélla».

Por lo tanto, cuando se trate de la modificación de ordenanzas fiscales, el acuerdo de aprobación provisional solo deberá contener la nueva redacción de las normas afectadas, tal como señala el último párrafo del artículo 16.1 del TRLRHL. Esta previsión es lógica, ya que el principio de seguridad jurídica determina que los interesados puedan conocer cuáles son las modificaciones introducidas sobre el texto vigente de las ordenanzas.

En cuanto al órgano competente para acordar la aprobación provisional, el artículo 17 del TRLRHL no dice nada al respecto. Hay que acudir al artículo 22.2.e) de la LRBRL, que atribuye al Pleno de la corporación la competencia para la determinación de los recursos propios de carácter tributario, siendo esta competencia indelegable en otros órganos locales por aplicación de lo dispuesto en el artículo 22.4 de la LRBRL.

La adopción del acuerdo no requiere el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la corporación, por no estar la materia tributaria incluida dentro la lista de asuntos para los que el apartado 2 del artículo 47 de la LRBRL exige este quórum de aprobación. En su versión inicial, la LRBRL sí que exigía mayoría absoluta para la imposición y ordenación de los tributos (artículo 47.3.h), pero la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local, eliminó la exigencia de este quórum especial al considerarlo excesivo para aprobar las ordenanzas fiscales, tan vinculadas al Presupuesto, que se aprueba por mayoría simple.

En consecuencia, el acuerdo deberá aprobarse por mayoría simple, de conformidad con la regla general de adopción de acuerdos de las corporaciones locales prevista en el apartado 1 del citado artículo 47 de la LRBRL. Existirá mayoría simple cuando los votos afirmativos sean más que los negativos.

2.3.5. Exposición pública y presentación de reclamaciones

El apartado 1 del artículo 17 del TRLRHL establece in fine que el acuerdo de aprobación provisional se expondrá en el tablón de anuncios de la entidad durante treinta días, como mínimo, dentro de los cuales los interesados podrán examinar el expediente y presentar las reclamaciones que estimen oportunas.

El apartado 2 del mismo precepto añade que el anuncio de exposición pública también deberá publicarse en el boletín oficial de la provincia o, en su caso, en el de la comunidad autónoma uniprovincial, y cuando se trate de diputaciones provinciales, entidades supramunicipales y ayuntamientos de población superior a 10.000 habitantes, se tendrá que publicar, además, en un diario de los de mayor difusión de la provincia o de la comunidad autónoma uniprovincial.

Estos apartados regulan el trámite de exposición pública, cuya finalidad no es otra que los interesados puedan examinar el expediente y presentar reclamaciones, si bien la jurisprudencia entiende que también pueden formular sugerencias que mejoren el contenido del acuerdo o de la ordenanza. Así lo dice la STS de 1 de abril de 1993 (recurso de casación núm. 5128/1991):

«La finalidad del trámite de información pública tiende a garantizar el derecho de participación de todos los ciudadanos en el proceso de elaboración o modificación de la norma, por lo que su ejercicio no se reduce a la posibilidad de formular reclamaciones contra el acuerdo adoptado, sino que se extiende a la presentación de sugerencias que puedan enriquecer el contenido de aquél.»

Y es que, como muy acertadamente ha señalado Maraña Sánchez, si el objeto del procedimiento para la elaboración de disposiciones generales es el de garantizar la legalidad, el acierto y la oportunidad de las mismas, bajo este prisma, la exposición pública es un elemento esencial a la hora de asegurar tales objetivos, porque, si bien para garantizar la legalidad de la norma reglamentaria, el recurso en sede jurisdiccional es la vía adecuada, ya no lo es tanto para asegurar su acierto y oportunidad; en este último marco, pueden existir alegaciones o reclamaciones que, hechas en la vía administrativa como consecuencia de la exposición al público, pueden dar lugar a una rectificación del criterio de la Administración, pero que formuladas en la vía jurisdiccional resultan ya inoperantes.

Tres son los medios en los que puede llegar a publicarse el anuncio de exposición pública: el tablón de edictos de la entidad local (que hoy cabe considerar electrónico), el boletín oficial de la provincia o de la comunidad autónoma uniprovincial y un diario de mayor difusión de la provincia. La publicación en los dos primeros es obligatoria para todas las corporaciones locales sin excepción, mientras que la publicación en el último solo lo es para las entidades supramunicipales (diputaciones provinciales, cabildos y consejos insulares, áreas metropolitanas, comarcas y mancomunidades de municipios) y los ayuntamientos de más de 10.000 habitantes.

Este precepto es, pues, más exigente, en cuanto a los medios de publicidad, que el artículo 83.2 de la LPAC, el cual, en su primer párrafo, solo requiere la publicación del anuncio de información pública en el diario oficial correspondiente.

Si no coinciden las fechas de publicación, que suele ser lo habitual, la jurisprudencia ha establecido que el plazo ha de computarse desde la fecha de la última de las publicaciones obligatorias. Así empezó a declararlo el Tribunal Supremo a partir de su Sentencia de 27 de junio de 2006 (recurso de casación núm. 3124/2001):

«Teniendo en cuenta que las tres modalidades de anuncio se configuran como garantía de la efectividad del principio de seguridad jurídica del contribuyente, parece lógico exigir que las tres han de cumplir su finalidad, razón por la cual ha de entenderse que el plazo de exposición al público debió comenzar a computarse a partir de la fecha en que tuvo lugar el último de los anuncios.»

Ello es así, aunque en el acuerdo de aprobación provisional y en los correspondientes anuncios se haya hecho constar una fecha distinta de inicio del cómputo. Así lo dice la STSJ de Cataluña de 18 de enero de 2016 (recurso núm. 133/2015):

«El hecho de que en las respectivas publicaciones se hiciera constar que el plazo de treinta días de exposición pública se iniciaría con la del BOP no puede desvirtuar la finalidad de la norma transcrita ni enervar su eficacia, pues lo que se pretende salvaguardar mediante el artículo 17 de la LHL, en todo caso, es el derecho de audiencia de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten, derecho constitucionalmente consagrado en el artículo 105.1 de nuestra Carta Magna.»

Por lo tanto, con independencia de lo que disponga el acuerdo de aprobación provisional, el plazo de exposición pública ha de computarse siempre a partir de la fecha de publicación del último de los anuncios o, para ser más precisos, a partir del día siguiente, ya que el artículo 30.3 de la LPAC indica que «los plazos expresados en días se contarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o la desestimación por silencio administrativo».

En consecuencia, el dies a quo del período de información pública será el día siguiente al de la fecha de publicación del último anuncio, de manera que el día de la publicación no debe computarse dentro del plazo porque no forma parte del mismo.

En cuanto a la duración del plazo de exposición pública, el artículo 17.1 del TRLRHL habla de treinta días, sin especificar si son hábiles o naturales. De acuerdo con la regla general que fija el artículo 30.2 de la LPAC, hay que entender que se trata de días hábiles, al no indicar el TRLRHL lo contrario, excluyéndose del cómputo los sábados, los domingos y los declarados festivos (SSTS de 2 de febrero de 2005, recurso de casación núm. 1043/2000, y de 5 de febrero de 2009, recurso de casación núm. 5607/2005).

También habrá que tener en cuenta, respecto al cómputo, lo dispuesto en el artículo 30.6 de la LPAC, según el cual «cuando un día fuese hábil en el municipio o Comunidad Autónoma en que residiese el interesado, e inhábil en la sede del órgano administrativo, o a la inversa, se considerará inhábil en todo caso».

El plazo de información pública finaliza a las 24 horas del trigésimo día hábil. En este sentido, se puede citar la STS de 14 de octubre de 2010 (recurso de casación núm. 7307/2005), que desestima el recurso de un Ayuntamiento y confirma la sentencia de instancia por la que se anuló el acuerdo de aprobación definitiva de la modificación de una ordenanza fiscal, adoptado por el Pleno a las 14 horas del 30 de diciembre de 2000, porque el plazo para formular alegaciones contra el acuerdo de aprobación provisional finalizaba el mismo día a las 24 horas.

Respecto al contenido del anuncio en que se materializa la publicación, el artículo 83.2 de la LPAC, en su segundo párrafo, establece que debe indicar el lugar de exhibición del expediente y el plazo para formular alegaciones. Pero también ha de tenerse en cuenta que el artículo 45.2 de la LPAC dispone que «la publicación de un acto deberá contener los mismos elementos que el artículo 40.2 exige respecto de las notificaciones». Por lo tanto, en el anuncio tendrá que transcribirse el texto íntegro del acuerdo de aprobación provisional, pero no habrá que indicar los recursos procedentes, ya que este es un acto de trámite no cualificado y, por lo tanto, no susceptible de impugnación.

Tampoco será preciso en este momento procedimental reproducir el texto íntegro de las ordenanzas fiscales, según la STS de 1 de abril de 1993 antes citada, ya que lo que se expone al público, en virtud del artículo 17.1 del TRLRHL, es el acuerdo de aprobación provisional, bastando la puesta del expediente (del que las ordenanzas forman parte) a disposición de cualquier interesado que quiera consultarlo. Así lo afirma dicha sentencia:

«(…) para su efectividad [la del trámite de información pública] se requiere, por tanto, el conocimiento no sólo del contenido de la norma, sino de todo el expediente tramitado para la adopción del acuerdo, por lo que el principio de publicidad se satisface con la puesta de dicho expediente a disposición de quien quiera conocerlo (…).»

Sobre la puesta a disposición del expediente, cabe tener presente que el segundo párrafo del artículo 83.2 de la LPAC anteriormente mencionado exige que el expediente debe estar disponible en formato electrónico en la sede electrónica, a fin de que puedan consultarlo tanto los interesados que estén obligados a relacionarse electrónicamente con la Administración como los que hayan elegido este medio de comunicación.

La omisión o incorrecta realización del trámite de información pública acarrea la nulidad de pleno derecho de la ordenanza fiscal, según una consolidada jurisprudencia que lo considera un trámite esencial de cumplimiento inexcusable. La STS de 1 de julio de 1991 (recurso de casación núm. 4612/1990) es muy ilustrativa al respecto:

«Dicho trámite o requisito de la «exposición», por excesivamente formalista que parezca, no es, dentro de ese marco de garantías en favor del administrado que proclama la Constitución, un elemento procedimental de observancia discrecional, sino de cumplimiento legalmente reglado, pues, cuando se trate de disposiciones, como las de los autos, que excedan del ámbito puramente doméstico de la organización administrativa y puedan afectar de forma seria e importante a los intereses de los, en este caso, contribuyentes, en el mecanismo complementario de su comunicación general (junto a la publicación en el Boletín Oficial) habrá de estimarse preceptivo. Imperatividad que se confirma, asimismo, atendiendo a otros dos criterios complementarios: el de que la finalidad del procedimiento establecido para la elaboración de disposiciones generales es la de garantizar «la legalidad, el acierto y la oportunidad» de las mismas y, bajo este prisma, la «exposición» cuestionada es un elemento esencial, a la hora de asegurar tales objetivos; y el principio de que la interpretación de todo el ordenamiento conforme a la Constitución exige, a tenor de su artículo 9.2, la concesión de la posibilidad de la participación ciudadana en la forma y en los supuestos establecidos en el subsiguiente artículo 105.a)". Por lo tanto, la omisión del trámite, "en cuanto implica una vulneración de los citados artículos 9.2 y 105.a) de la Constitución (...), obliga a que los Jueces y Tribunales, en aplicación de los artículos 5 y 7 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, declaren la nulidad, que siempre será de pleno derecho (sean los motivos materiales o de forma), previa impugnación de parte o de oficio, de la disposición.»

En la misma línea, la STS de 12 de abril de 2010 (recurso de casación núm. 4317/2009) señala que el artículo 17.1 del TRLRHL «incorpora una exigencia de publicidad de cumplimiento reglado, cuya inobservancia acarrea la nulidad del texto aprobado, en virtud de lo dispuesto en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992 y en los artículos 5 a 7 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (BOE de 2 de julio). No constituye un mero requisito formal susceptible de subsanación, sino de un condicionamiento irrenunciable para la legitimidad de la norma, añadido a la divulgación en los correspondientes periódicos oficiales, ya que, tratándose de disposiciones que inciden en el patrimonio jurídico de los administrados, han de tener la posibilidad de alcanzar un cabal conocimiento de su contenido mediante la irrenunciable publicidad, dándoles, además, audiencia en el procedimiento seguido para elaborarlas [artículos 9.3 y 105.a) de la Constitución], trámite esencial en la formación de la voluntad administrativa a fin de garantizar la legalidad, el acierto y la oportunidad de la opción elegida».

La STS de 14 de octubre de 2010 (recurso de casación núm. 7307/2005) concreta que el incumplimiento del trámite de información pública se produce en tres supuestos:

• a) Cuando no se conceda el mismo.
• b) Cuando no se agote el plazo legalmente establecido.
• c) Cuando no se resuelvan las reclamaciones presentadas por los interesados.

Respecto al primer supuesto, se considera que el trámite de información pública no se concede cuando no se publica el anuncio en ninguno o en alguno de los medios previstos legalmente, ya que es preceptivo publicarlo en todos ellos. Así lo indica la STS de 12 de marzo de 1998 (recurso de casación núm. 3161/1992):

«Esta exigencia ha sido una constante en las sucesivas normas aplicables (…) siendo, desde la promulgación de la Constitución, consecuencia de los principios de audiencia de los ciudadanos, participación de los mismos en la vida política y de seguridad jurídica, que se derivan de los artículos 9 y 105.a) de aquella, como garantía de que las modificaciones normativas proyectadas e inicialmente aprobadas llegue, de las maneras más pertinentes posibles, a conocimiento de los interesados, sin exclusión de ninguno de los medios para ello programados (…).»

Por ello, la omisión del anuncio en alguno de los lugares preceptivos de publicidad tiene como consecuencia la nulidad absoluta de la ordenanza fiscal, como reconoce, entre otras, la STS de 28 de marzo de 2007 (recurso de casación núm. 1913/2002):

«Ineludible es, por lo tanto, el cumplimiento conjunto de los dos mecanismos previstos en la ley (la publicación en el Boletín Oficial y la Exposición en el Tablón de Anuncios) para dar conocimiento y audiencia a los interesados, a los efectos vistos, de las modificaciones de las Ordenanzas o disposiciones generales que puedan afectarles; hasta el punto de que, si se omite uno de ellos, limitándose así las garantías de los potenciales contribuyentes, tales modificaciones son nulas y, en consecuencia, ineficaces y carentes de habilitación normativa las liquidaciones tributarias que en ellas se basan.»

En este sentido, se puede citar la STS de 22 de junio de 2004 (recurso de casación núm. 2384/1999), que enjuicia un caso en el que no se publicó el anuncio en el tablón de edictos de la entidad local:

«En efecto, desde la promulgación de la Constitución, consecuencia de los principios de audiencia de los ciudadanos, participación de los mismos en la vida política y de seguridad jurídica, que se derivan de los artículos 9 y 105.a de aquélla, reconoce la sentencia de esta Sala de 12 de marzo de 1998 que la omisión, en la elaboración de una disposición general, del trámite de audiencia a través de la exposición en el Tablón de Anuncios de la Corporación del acuerdo de aprobación inicial (a efectos de poder tomar conocimiento, en este caso, de la modificación proyectada y presentar las reclamaciones oportunas) a cuantos potenciales contribuyentes resulten afectados, implica una vulneración de los citados artículos 9.2 y 105.a) de la Constitución y supone declarar la nulidad, que siempre será de nulidad de pleno derecho.»

Sobre la publicación en el tablón de edictos, cabe subrayar que en materia de ordenanzas fiscales no resulta de aplicación el artículo 45.4 de la LPAC, que considera cumplida la publicación del anuncio en el tablón de edictos por su publicación en el diario oficial correspondiente, ya que este precepto se refiere a la publicación de actos administrativos, no de disposiciones administrativas de carácter general como son las ordenanzas fiscales. En consecuencia, la publicación del anuncio en el tablón de edictos no puede entenderse practicada o sustituida por su publicación en el boletín oficial de la provincia o de la comunidad autónoma uniprovincial.

En cuanto al segundo supuesto (cuando no se agote el plazo legalmente establecido), la STS de 2 de marzo de 2002 (recurso de casación núm. 8765/1996), en un caso en el que un Ayuntamiento adoptó el acuerdo de aprobación definitiva de las ordenanzas fiscales antes de haber transcurrido cumplidamente el plazo de 30 días de exposición pública, señala que «la publicación del acuerdo de aprobación definitiva no es bastante para producir la convalidación de los graves defectos apuntados, entre ellos el de haberse producido dicha aprobación antes de que se hubiera agotado el plazo de información pública, lo que equivale a la inexistencia del trámite, y conduce sin paliativos a la apreciación de nulidad absoluta de las Ordenanzas impugnadas, a tenor de una constante jurisprudencia que subraya la imprescindibilidad de este trámite (…) Y ello es lógico, si se tiene en cuenta que el período de información pública representa el trámite de audiencia, considerado esencial en la formación de la voluntad de los órganos de la Administración en este tipo de procedimientos, según pone de relieve el art. 105.a) CE».

En un caso idéntico, la STS de 21 de febrero de 2005 (recurso de casación núm. 1043/2000) desestima el recurso interpuesto por un Ayuntamiento contra la sentencia de instancia que había anulado una ordenanza fiscal porque su aprobación definitiva había tenido lugar antes de la finalización del periodo de exposición al público. La circunstancia de que el acuerdo de aprobación definitiva se produjese antes de que se hubiera agotado el plazo de exposición pública fue considerada no como una simple irregularidad formal, sino como un vicio esencial que afecta a la eficacia del acuerdo adoptado.

Y ello, aunque solo sea por un día. En este sentido, la STS de 5 de febrero de 2009 (recurso de casación núm. 5607/2005), señala que «tratándose de una disposición de carácter general, y estando implicado el trámite de audiencia previsto en el art. 105.a) CE, en virtud del art. 62.2 de la Ley 30/1992, el aludido vicio en el procedimiento no puede más que desembocar en la nulidad de pleno derecho de la Ordenanza fiscal, con independencia de que, como sostiene la Corporación recurrente, no se hubiera causado indefensión a los interesados y la publicación de la aprobación definitiva de la norma se haya producido con un solo día de antelación. Y es que, como acertadamente señala la Sentencia de 8 de julio de 2005 , aquí impugnada, (…) "el problema es que no puede justificarse el que la aprobación anticipada sea válida o nula en función del número de días del anticipo ya que la preclusión de los plazos no admite modulaciones en tal sentido"».

Finalmente, respecto al tercer supuesto (cuando no se resuelvan las alegaciones presentadas por los interesados), la STSJ de Galicia de 30 de noviembre de 2001 (recurso núm. 7311/2001), señala que constituye un vicio de procedimiento «no tener en cuenta esas alegaciones, aunque se hayan formulado en el trámite de información pública, por el órgano competente, toda vez que los datos que se hayan aportado en ese trámite quedan incorporados al expediente y el órgano competente habrá de tenerlos en cuenta al resolver, y aquí el Pleno, órgano competente y no el Interventor, no los ha tenido en cuenta al aprobar la ordenanza que ahora se impugna (…) De aquí que no puede en consecuencia reputarse válido el procedimiento así tramitado; luego la resolución que pone término al mismo tampoco ha de reputarse válido, por lo que se acuerda declarar su nulidad». Y es que, como ha dicho la STS de 28 de marzo de 2001 (recurso de casación núm. 1913/2002), «no tendría sentido considerar esencial el trámite de información pública y admitir, sin embargo, que el Pleno pudiera decidir sin consideración a las alegaciones o reclamaciones formuladas».

Por otra parte, la falta de publicación del anuncio en lugares distintos de los previstos legalmente, como puede ser la página web o el boletín informativo municipal, no acarrea, naturalmente, la nulidad de la ordenanza fiscal. Así lo dice la STSJ de Castilla y León de 19 de febrero de 2010 (recurso núm. 578/2008):

«La norma citada no exige otra publicidad que la indicada y, por ello, carece de razón de ser toda referencia a la falta de publicación en páginas web o notificaciones a cada uno de los sujetos pasivos interesados; de ahí que la falta de tales medios de difusión, aunque fuese cierta, no pueda servir de base a ninguna impugnación fundada en derecho, pues si el ordenamiento no impone tales medios de hacer público el acuerdo provisional, lógicamente la ausencia de tal medida no supone infracción alguna del ordenamiento vigente.»

En cuanto a la legitimación para comparecer en el trámite de información pública y formular reclamaciones, el artículo 17.1 del TRLRHL la circunscribe a los interesados, a diferencia del primer párrafo del artículo 83.2 de la LPAC, que la extiende a cualquier persona.

El artículo 4.1 de la LPAC considera interesados en el procedimiento administrativo:

• a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.
• b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.
• c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.

Pero en el procedimiento de aprobación de las ordenanzas fiscales, el artículo 18 del TRLRHL concreta que ostentan la condición interesados:

• a) Los que tuvieran un interés directo o resulten afectados por los acuerdos provisionales. Estos serán principalmente los vecinos del municipio, esto es, los empadronados, ya que el artículo 107.2 de la LRBRL señala que «las Ordenanzas fiscales obligan en el territorio de la respectiva entidad local y se aplican conforme a los principios de residencia efectiva y de territorialidad, según los casos». Pero la residencia no es el único criterio a tener en cuenta, ya que rige asimismo el de la territorialidad, de modo que también resultan afectados por las ordenanzas fiscales, aunque no vivan en el municipio impositor, las personas físicas o jurídicas que sean propietarias de bienes inmuebles radicados en el mismo desarrollen actividades económicas en su territorio o sean receptoras de servicios o actividades administrativas municipales.
• b) Los colegios oficiales, cámaras oficiales, asociaciones y demás entidades legalmente constituidas para velar por los intereses profesionales, económicos o vecinales, cuando actúen en defensa de los que les son propios. Esta previsión extiende la legitimación más allá del afectado individual directo, reconociendo capacidad para reclamar contra los acuerdos provisionales a entidades titulares de intereses legítimos colectivos, siempre que lo hagan en el marco de sus fines estatutarios. De este modo, la norma da respuesta a la realidad de que muchos tributos locales pueden afectar de forma transversal a sectores profesionales, económicos o vecinales, para quienes la defensa colectiva puede ser más efectiva y eficiente.

Este último precepto ha dado lugar a una controversia que a día de hoy no está resuelta: si los concejales ostentan legitimación para presentar reclamaciones durante el período de información pública de las ordenanzas fiscales. Un importante sector de la doctrina defiende que no por los siguientes motivos:

• a) No están incluidos como interesados en el artículo 18 del TRLRHL.
• b) Ya tienen sus cauces dentro del procedimiento de aprobación de las ordenanzas fiscales para defender su postura, como puede ser la formulación de propuestas al equipo de gobierno o en el seno de la comisión de estudio, si esta se ha constituido, y la presentación de votos particulares o enmiendas a los dictámenes de la Comisión Informativa (artículo 97, apartados 4 y 5, del ROF).
• c) La legitimación que les confiere el artículo 63.1.b) de la LRBRL para impugnar los acuerdos locales no abarca la formulación de alegaciones, ya que la expresión "impugnación" se proyecta directamente sobre los recursos, quedando fuera del término referenciado la presentación de alegaciones en aquellos procedimientos administrativos en los que esté previsto el trámite de información pública. Y es que las alegaciones no son actos de impugnación, sino instrumentos y manifestaciones de un control político encuadrable en el funcionamiento democrático de las corporaciones locales, sin que impliquen un control jurídico de las actuaciones realizadas, que solamente podrá materializarse a través de los recursos o, en su caso, de la revisión de oficio. En consecuencia, y en palabras de Mozo Amo, «los miembros de las corporaciones locales en cuanto tales, y a salvo de que una norma se lo reconozca expresamente, no pueden presentar alegaciones o reclamaciones en el trámite correspondiente de un procedimiento administrativo que se esté instruyendo en el seno de la corporación local de la que forman parte. Esta posibilidad, con carácter general, está prevista para los posibles interesados o, en su caso, para los vecinos o ciudadanos, pero no para los miembros de las corporaciones locales cuya intervención en el asunto debe de limitarse al ejercicio de la iniciativa política que les reconoce la legislación de régimen local».

Ahora bien, frente a esta tesis, existe otra corriente doctrinal que sostiene que los miembros corporativos pueden formular alegaciones contra las ordenanzas fiscales en base a los siguientes argumentos:

• a) Si tienen legitimación para impugnar las ordenanzas fiscales de acuerdo con el artículo 63.1.b) de la LRBRL, también la tienen para alegar contra las mismas, en virtud del principio "quien puede lo más, puede lo menos" (qui potest plus, potest minus). Además, la STC 173/2004, de 18 de octubre, ha señalado que esta legitimación para impugnar se traduce en un interés concreto de controlar el correcto funcionamiento de la corporación local, lo que también se puede conseguir presentando alegaciones durante el plazo en que las ordenanzas fiscales se someten a información pública.
• b) De acuerdo con el principio de interpretación más favorable a la efectividad de los derechos fundamentales, procede efectuar una interpretación favorecedora del derecho fundamental de participación política que consagra el artículo 23.2 de la CE, lo que implica considerar que los concejales están legitimados para formular alegaciones durante el plazo de exposición pública de las ordenanzas fiscales.
• c) Carece de sentido privar a la entidad local de la posibilidad de pronunciarse sobre los aspectos que puedan plantear las alegaciones de los concejales –que en algunos casos pueden llegar a mejorar el texto normativo– y obligar a estos a interponer recurso contencioso-administrativo.
• d) Los concejales de la oposición no suelen tener tiempo suficiente para analizar y presentar alternativas al texto propuesto por el equipo de gobierno, por lo que la posibilidad de formular alegaciones durante la información pública les brinda la oportunidad de disponer de un mayor plazo para estudiar tranquilamente el expediente y ejercer correctamente su función de control y fiscalización de los órganos de gobierno.

Maraña Sánchez ha resumido muy bien estos argumentos, al afirmar que si toda la legislación hay que interpretarla en clave constitucional y la finalidad del trámite de información pública es la de que los ciudadanos e interesados puedan presentar datos y elementos de juicio, al objeto de conseguir el mayor acierto y perfección en la decisión municipal definitiva y enriquecer esta, no hay ninguna razón para negar a los concejales la posibilidad de formular alegaciones.

Esta es la postura que parece que adopta (aunque no constituye el núcleo central del recurso interpuesto) la STS de 10 de mayo de 2012 (recurso de casación núm. 1424/2008), al indicar:

«(…) no cabe duda alguna que la actuación de los concejales no permite apreciar la existencia de fraude de ley puesto que, si bien utilizaron su derecho a realizar alegaciones en el último momento del plazo de exposición pública, las consecuencias de ello no cabe imputárselas a quienes así actuaron en el ejercicio legítimo de un derecho sino a quien dispuso con tan poca diligencia un plazo tan precario que no dio margen suficiente para poder agotar en debida forma los plazos y publicar de forma correcta los acuerdos adoptados. Es cierto que había premura en publicar las Ordenanzas para su entrada en vigor el 1 de enero siguiente, pero los errores de cálculo y las negligencias en el retraso en la tramitación de los expedientes administrativos no pueden recaer en el debe de quien actuó legítimamente sino en el que retrasó la tramitación hasta hacerla legalmente inviable.»

En mi opinión, esta es la tesis más acertada, ya que es la más acorde con el derecho de participación política de los concejales y con su condición de representantes populares que han de velar por el correcto funcionamiento de la corporación local.

Si admitimos la posibilidad de que los concejales presenten alegaciones contra las ordenanzas fiscales surgen otras dos cuestiones controvertidas. La primera es si tienen que haber votado en contra del acuerdo de aprobación provisional para poder formular las reclamaciones. Por coherencia política así debería ser, pues no es congruente votar a favor o abstenerse en un acuerdo respecto del cual se van a presentar alegaciones. A nivel jurídico, la normativa de régimen local sí que contempla expresamente que los miembros corporativos tienen que votar en contra de los acuerdos locales para poder impugnarlos (artículo 63.1.b) de la LRBRL), pero no exige este requisito para poder alegar contra los mismos, de modo que en principio la respuesta a la cuestión debería ser negativa. Ahora bien, la semejanza entre ambos supuestos podría llevar a una aplicación analógica del citado artículo 63.1.b) de la LRBRL a la presentación de reclamaciones por los concejales, por lo que entonces sería necesario haber votado en contra del acuerdo de aprobación provisional de las ordenanzas fiscales para poder alegar contra las mismas. A mi juicio, esta sería la solución más correcta y congruente desde el punto de vista político y jurídico.

La segunda cuestión problemática es si los concejales que han presentado alegaciones tienen que abstenerse de participar en la deliberación y votación del acuerdo de aprobación definitiva que las resuelve, por tener un interés personal en el asunto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 76 de la LRBRL en relación con el artículo 23.2.a) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

En este caso habrá que distinguir dos supuestos. Cuando el concejal sea vecino del municipio y haya presentado la alegación actuando en nombre propio y no en virtud de su cargo representativo, deberá abstenerse por tener un interés personal en el asunto. Pero cuando la haya presentado actuando en su condición de concejal no opera el deber de abstención, porque lo que realmente existe no es un interés personal, sino un interés institucional que no le priva de ejercer su derecho al voto.

En cuanto a los lugares en que los interesados pueden presentar las alegaciones, hay que estar a lo dispuesto en el artículo 16.4 de la LPAC, que contempla los siguientes:

• a) En el registro electrónico de la Administración u Organismo al que se dirijan, así como en los restantes registros electrónicos de cualquier entidad del sector público.
• b) En las oficinas de Correos.
• c) En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero.
• d) En las oficinas de asistencia en materia de registros.
• e) En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.

En este sentido, conviene resaltar que el hecho de que se puedan presentar alegaciones durante los últimos días del plazo de información pública en registros distintos al municipal obliga a la entidad local a aguardar un tiempo prudencial después de la finalización del plazo y antes de proceder a la aprobación definitiva por si se reciben alegaciones.

Finalmente, cabe señalar que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 7, letras c), d) y e), de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, las Administraciones Públicas han publicar los proyectos de reglamentos cuya iniciativa les corresponda, las memorias e informes que conformen los expedientes de elaboración de los textos normativos y los documentos que, conforme a la legislación sectorial vigente, deban ser sometidos a un período de información pública durante su tramitación.

Por lo tanto, si bien no hay que publicar el texto íntegro de las ordenanzas fiscales en los medios de publicidad previstos en el artículo 17 del TRLRHL, como se ha indicado anteriormente, sí que habrá que hacerlo en el Portal de la Transparencia, junto con el resto de documentos del expediente, en cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa que recaen sobre las entidades locales.

2.3.6. Resolución de reclamaciones y aprobación definitiva

De acuerdo con el artículo 17.3 del TRLRHL, finalizado el período de exposición pública, las corporaciones locales adoptarán los acuerdos definitivos que procedan, resolviendo las reclamaciones que se hubieran presentado y aprobando la redacción definitiva de las ordenanzas fiscales o de sus modificaciones. En el caso de que no se hubieran presentado reclamaciones, se entenderá definitivamente adoptado el acuerdo, hasta entonces provisional, sin necesidad de nuevo acuerdo.

En consecuencia, el acuerdo de aprobación definitiva solo deberá adoptarse si se han formulado alegaciones. En caso de que así sea, estas, junto con los documentos aportados por los interesados, deberán ser tenidas en cuenta por el órgano competente, tal como señala el artículo 76.1 de la LPAC, y ser resueltas de manera anticipada o simultánea con la aprobación definitiva (STS de 26 de febrero de 1999, recuso de casación núm. 1977/1994).

Ahora bien, como ha declarado la STSJ de Galicia de 30 de noviembre de 2001 (recurso núm. 7311/2001), «ciertamente el deber de tener en cuenta los datos aportados en alegaciones por parte de la Administración que ha de resolver no supone en modo alguno que la resolución haya de referirse expresamente a todas y cada una de las alegaciones formuladas. Basta que el texto del acuerdo correspondiente se desprenda que efectivamente fueron tenidas en cuenta bien para aceptarlas bien para rechazarlas».

Aplicando analógicamente lo dispuesto en el artículo 116 de la LPAC para los recursos, se puede afirmar que las alegaciones deberán ser inadmitidas, sin entrar en el fondo del asunto, en los siguientes casos:

• a) Cuando se hayan presentado fuera del plazo de exposición pública.
• b) Cuando el alegante no tenga legitimación por no ostentar la condición de interesado.
• c) Cuando no versen sobre la ordenanza fiscal aprobada provisionalmente.
• d) Cuando carezcan manifiestamente de fundamento.

Las demás alegaciones que no incurran en causa de inadmisión deberán ser resueltas en cuanto al fondo por el órgano competente, estimándolas o desestimándolas, según proceda por razones de legalidad y/o oportunidad.

Tanto la inadmisión como la resolución de las reclamaciones presentadas deberán ser motivadas, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho (artículo 35.1 de la LPAC). En consecuencia, será necesario que vuelvan a emitirse los informes preceptivos anteriormente indicados, esto es, el informe técnico-económico, el informe del Jefe de la Dependencia, el informe de Secretaría y el dictamen de la Comisión Informativa, pudiendo servir de motivación la aceptación de los mismos si se incorporan al texto del acuerdo de aprobación definitiva (artículo 88.6 de la LPAC).

Un problema que se plantea cuando se modifica la ordenanza fiscal aprobada provisionalmente como consecuencia de la estimación de alegaciones es si es necesario abrir un nuevo trámite de información pública. Según la STS de 12 de junio de 1993 (recurso de casación núm. 37/1990), este problema «ha sido objeto de una constante controversia tanto a nivel doctrinal como jurisprudencial, no sólo en este ámbito, sino también en el procedimiento de aprobación de planes de urbanismo, finalmente resulta en sentido de considerar que la estimación de reclamaciones y sugerencias con la consiguiente modificación del texto que fue sometido a información pública no comporta la necesidad de un nuevo periodo de información pública, ya que si existe este trámite de información es para que el órgano competente a la vista de las reclamaciones y sugerencias pueda revisar el texto aprobado inicialmente, solución que ha sido mayoritariamente acogida en la jurisprudencia y que tiene como única salvedad, consagrada en el ámbito urbanístico en el art. 130 RPU, el supuesto en que las modificaciones introducidas fuesen de tal entidad que el proyecto que se sometiese a la aprobación definitiva fuese totalmente distinto o contuviese un cambio sustancial, en los criterios utilizados por el proyecto que se aprobó inicialmente y se expuso al público. En este caso, estaríamos ante un auténtico fraude de Ley, eludiendo el trámite respecto del verdadero proyecto».

La misma cuestión se ha planteado en numerosas ocasiones en el ámbito específico de la tramitación de los planes urbanísticos, que es donde se ha acuñado el criterio expuesto de las modificaciones sustanciales. A título de ejemplo, se puede citar la STS de 20 de diciembre de 2002 (recurso de casación núm. 4423/1999):

«La Sala de instancia recoge la doctrina repetida de este Tribunal que ha declarado que modificaciones sustanciales que imponen una nueva información pública son los cambios que suponen una alteración del modelo de planeamiento elegido, al extremo de hacerlo distinto y no sólo diferente en aspectos puntuales y accesorios (sentencia de 8 de mayo de 1996), de tal modo que las modificaciones, por importantes que sean, que no afecten al modelo territorial diseñado tras la aprobación provisional no deben considerarse como sustanciales (sentencia de 2 de diciembre de 1996).»

En consecuencia, la jurisprudencia considera que, si tras el trámite de información pública el proyecto normativo sufre modificaciones, no es obligatorio repetir dicho trámite, pues la finalidad del mismo es precisamente posibilitar, mediante la participación de los ciudadanos, la mejora del proyecto inicial elaborado por la Administración. Ahora bien, cuando las modificaciones introducidas sean sustanciales, alterando de manera esencial las líneas y criterios básicos del proyecto de ordenanza, tanto que pase a ser en propiedad otro distinto, será preceptivo realizar un nuevo trámite de exposición pública.

El órgano competente para resolver las reclamaciones y adoptar el acuerdo de aprobación definitiva es también el Pleno de la corporación, por mayoría simple (artículos 22.2.e) y 47.1 de la LRBRL).

En caso de que no se hayan presentado reclamaciones, ya se ha indicado que el artículo 17.3 del TRLRHL prevé que el acuerdo de aprobación provisional deviene definitivo, sin necesidad de nuevo acuerdo plenario. En este caso, para acreditar tal circunstancia, será necesario que el Secretario de la corporación, en cuanto titular de la función de fe pública que incluye la potestad certificante de los acuerdos de los órganos colegiados decisorios (artículo 3.2.f) del Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo), expida un certificado en el que haga constar la inexistencia de reclamaciones y la elevación a definitivo del acuerdo hasta entonces provisional. En este sentido, la STS de 19 de diciembre de 2011 (recurso de casación núm. 2884/2010), ha afirmado que «la certificación del Secretario es una prueba cualificada y preferente, en cuanto expedida por quien detenta la fe pública (…)».

2.3.7. Publicación, notificación y comunicación

De conformidad con el artículo 17.4 del TRLRHL, los acuerdos definitivos, incluyendo los provisionales elevados automáticamente a tal categoría, y el texto íntegro de las ordenanzas o de sus modificaciones, habrán de ser publicados en el boletín oficial de la provincia o, en su caso, de la comunidad autónoma uniprovincial.

Por lo tanto, ya no es necesario publicar en el tablón de edictos de la corporación ni en un diario de mayor difusión de la provincia, como exige el artículo 17.2 del TRLRHL en relación con el acuerdo de aprobación provisional, sino tan solo en el boletín oficial de la provincia. Se reducen, en consecuencia, los medios de publicidad del acuerdo de aprobación definitiva con respecto al acuerdo de aprobación provisional.

En lo que se refiere al contenido de la publicación, como se ha indicado anteriormente, el artículo 45.2 de la LPAC dispone que «la publicación de un acto deberá contener los mismos elementos que el artículo 40.2 exige respecto de las notificaciones». En consecuencia, la publicación deberá incluir el texto íntegro del acuerdo de aprobación definitiva y de las ordenanzas fiscales o de sus modificaciones y el denominado pie de recurso, esto es, la indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, en su caso, en vía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente.

Cabe subrayar que, cuando se trata de la modificación de ordenanzas fiscales, hay que publicar la nueva redacción de las normas afectadas. Sin embargo, es práctica común de muchas corporaciones locales publicar el texto completo de la ordenanza, incorporando las modificaciones aprobadas, pero sin especificar los artículos concretos que han sido objeto de reforma. Esta práctica no es correcta porque impide a los interesados conocer cuáles son las modificaciones introducidas sobre el texto vigente de la ordenanza. Por lo tanto, en la publicación de las modificaciones deben reflejarse los específicos preceptos afectados con su nueva redacción, sin que ello obste para que, si la entidad local lo considera oportuno, se inserte también un texto refundido para tener un documento consolidado que reúna todas las modificaciones de la ordenanza fiscal, en aras de la seguridad jurídica.

Por último, hay que tener en cuenta que cuando se trate de tributos cuyo período impositivo coincida con el año natural y se devenguen el primer día del mismo, la publicación del acuerdo de aprobación definitiva y del texto íntegro de las ordenanzas fiscales deberá producirse antes de dicha fecha, esto es, como muy tarde el 31 de diciembre del año anterior. Si se produce después, aunque el retraso sea solo de uno o dos días (por ejemplo, el 2 de enero), las ordenanzas fiscales serán radicalmente nulas conforme a lo establecido en el artículo 47.2 de la LPAC y los tributos deberán liquidarse conforme a la normativa anterior.

Incluso existen pronunciamientos judiciales que consideran ilegal la práctica de algunos boletines oficiales, consistente en publicar los acuerdos definitivos y el texto íntegro de las ordenanzas fiscales, mediante suplemento o anexo, durante los primeros días de enero, pero con fecha del último día del año anterior. La STJS de Castilla y León de 19 de febrero de 2010 (recurso núm. 578/2008) es un buen ejemplo:

«Ahora bien, en el presente caso, y de la información expedida por la Excma. Diputación Provincial de León se infiere que el Boletín Oficial de la Provincia de dicha entidad que contiene la Modificación de la Ordenanza Fiscal litigiosa no se publicó el día de su fecha, el 31 de diciembre de 2007, sino que lo fue, en su versión digital, el día 2 de enero de 2008 y, en la de impresión ordinaria en papel, el día siguiente, el día 3 de enero del mismo año (…)

Puesto que el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, según el artículo 75.1 y 2, del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, se devenga el primer día del período impositivo, coincidiendo el período impositivo con el año natural, es patente que el correspondiente al año 2008 se devengó el día 1 de enero de ese mismo año y en esa fecha no estaba publicada la Modificación de la Ordenanza Fiscal del Impuesto sobre Bienes Inmuebles del Excmo. Ayuntamiento de León, pues la misma, se insiste, se publicó, en su versión digital, el día 2 de enero de 2008 y, en la de impresión ordinaria, el día siguiente, el día 3 de enero del mismo año. Ello determina que la Modificación citada no pudiese ser aplicada en el año 2008, según la normativa ampliamente reseñada más arriba y, por ello, debe ser así efectivamente declarado por este Tribunal, como efectivamente lo hace en esta sentencia por ser radicalmente nula –artículo 62.2 de la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común–, la disposición que establece que comenzará a regir dicha modificación el 1 de enero de 2008 , con anterioridad a la fecha de su efectiva publicación que tuvo lugar.»

Por ello, como ha dicho la STSJ de Castilla y León de 31 de octubre de 2003 (recurso núm. 157/2003), «una elemental norma de prudencia en la gestión municipal aconseja la remisión de todo acuerdo que requiera legalmente su publicación con la antelación suficiente para que ésta se produzca sin estrecheces temporales».

Además de publicarse, el acuerdo de aprobación definitiva deberá notificarse a los interesados que hayan formulado reclamaciones, puesto que el artículo 40.1 de la LPAC establece que el órgano que dicte los actos administrativos los notificará a los interesados cuyos derechos e intereses sean afectados por aquellos, y el artículo 83.3 de la LPAC indica que, si bien la comparecencia en el trámite de información pública no otorga la condición de interesado, quienes presenten alegaciones u observaciones en este trámite tienen derecho a obtener de la Administración una respuesta razonada. La notificación deberá reunir los requisitos del artículo 40.2 de la LPAC antes mencionados, esto es, el texto íntegro del acuerdo y el pie de recurso. Así lo dice la STS de 26 de febrero de 1999 (recuso de casación núm. 1977/1994) :

«En primer lugar, si bien la comparecencia en el trámite de información pública no otorga la condición de interesado (…) también es cierto que quienes presenten alegaciones en el referido trámite, tienen derecho a una respuesta de la Administración (como ahora prevé expresamente el art. 86. 3 de la Ley 30/1992), que lógicamente debe serles notificada con todas las formalidades y entre ellas, el ofrecimiento de los recursos procedentes.»

Igualmente, el acuerdo de aprobación definitiva (así como el de aprobación provisional en su momento) tendrá que comunicarse a la Administración del Estado y de la Comunidad Autónoma, en virtud del deber de información establecido en el artículo 56.1 de la LRBRL:

«1. Las entidades locales tienen el deber de remitir a las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, en los plazos y forma que reglamentariamente se determinen, copia o, en su caso, extracto comprensivo de los actos y acuerdos de las mismas. Los Presidentes y, de forma inmediata, los Secretarios de las Corporaciones serán responsables del cumplimiento de este deber.»

De acuerdo con el artículo 196.3 del ROF, el plazo de remisión es de seis días posteriores a la adopción del acuerdo.

Esta obligación general no debe entenderse suprimida respecto a las ordenanzas fiscales por lo dispuesto en el artículo 111 de la LRBRL, ya que lo que este precepto elimina es únicamente la necesidad de esperar el transcurso del plazo de quince días hábiles previsto en el artículo 65.2 de la LRBRL para su entrada en vigor. Por lo tanto, la comunicación a la Administración estatal y autonómica de los acuerdos de aprobación provisional y definitiva de las ordenanzas fiscales es preceptiva, pero no es condición necesaria para su entrada en vigor, como veremos a continuación.

Finalmente, el artículo 17.5 del TRLRHL obliga a las entidades locales a expedir copias de las ordenanzas fiscales publicadas a quienes las demanden, así como a las diputaciones provinciales, consejos, cabildos insulares y entidades locales de población superior a 20.000 habitantes a editar el texto íntegro de las ordenanzas fiscales reguladoras de sus tributos dentro del primer cuatrimestre del ejercicio económico correspondiente.

En la actualidad, la mayoría de las corporaciones locales han sustituido esta obligación por la publicación de las ordenanzas fiscales en la sede electrónica, debido al mayor alcance sobre la población que tienen las tecnologías de la información y la comunicación.

2.3.8. Entrada en vigor y comienzo de la aplicación

Como se ha indicado anteriormente, el artículo 111 de la LRBRL establece que «los acuerdos de establecimiento, supresión y ordenación de tributos locales, así como las modificaciones de las correspondientes Ordenanzas fiscales, serán aprobados, publicados y entrarán en vigor, de acuerdo con lo dispuesto en las normas especiales reguladoras de la Imposición y Ordenación de tributos locales, sin que les sea de aplicación lo previsto en el artículo 70.2 en relación con el 65.2, ambos de la presente Ley».

Recordemos que el artículo 70.2 de la LRBRL difiere la entrada en vigor de las ordenanzas hasta que haya que transcurrido el plazo de quinces días hábiles de que disponen la Administración del Estado y la de la Comunidad Autónoma para formular el requerimiento de anulación previsto en el artículo 65 de la LRBRL.

Pues bien, esta previsión no es de aplicación a las ordenanzas fiscales, cuya entrada en vigor se rige por las normas especiales contenidas en el TRLRHL, concretamente por su artículo 17.4, según el cual los acuerdos definitivos, incluyendo los provisionales elevados automáticamente a tal categoría, y el texto íntegro de las ordenanzas o de sus modificaciones, entran en vigor con su publicación en el boletín oficial de la provincia o, en su caso, de la comunidad autónoma uniprovincial.

Por lo tanto, lo que determina la entrada en vigor de las ordenanzas fiscales no es su aprobación definitiva, ni el transcurso del plazo de quince días hábiles a que se refiere el artículo 65.2 de la LRBRL, sino su publicación, en consonancia con lo que dispuesto en el artículo 131 de la LPAC, según el cual los reglamentos y disposiciones administrativas habrán de publicarse en el diario oficial correspondiente para que entren en vigor y produzcan efectos jurídicos.

En efecto, el principio de publicidad de las normas exige que estas, para serlo y producir efectos, sean publicadas completamente en el boletín oficial que corresponda. En consecuencia, la publicación de las normas es un requisito imprescindible para su entrada en vigor y su eficacia, por lo que, en caso de no realizarse, no existen y, por consiguiente, no son aplicables. La STS de 9 de marzo de 2004 (recurso de casación núm. 10098/1998) lo explica perfectamente:

«En el caso de los presentes autos, nos hallamos ante un acuerdo de imposición y ordenación que goza de la naturaleza jurídica de un acto normativo, general y reglamentario, cuya falta de publicación en los términos legales debe llevar, por tanto, inexorablemente, a la fatal consecuencia de su inexistencia, o, con otras palabras, de su carencia de obligatoriedad (en cuanto su publicación según los términos legales es un requisito imprescindible para su entrada en vigor, para su efectividad y aplicabilidad y, en suma, para su autenticidad en el orden de las declaraciones de derechos y deberes respecto de los ciudadanos destinatarios y potencialmente afectados).»

La falta de publicación, junto con el acuerdo de aprobación definitiva, del texto íntegro de las ordenanzas fiscales no queda subsanado por el hecho de que el mismo se publicara con el acuerdo de aprobación provisional (STS de 27 de mayo de 1996, recurso de casación núm. 6676/1993).

Cuestión distinta a la entrada en vigor de la ordenanza fiscal, aunque puede ser coincidente, es la del inicio de su aplicación. En este sentido, el artículo 107.1 de la LRBRL establece:

«1. Las Ordenanzas fiscales reguladoras de los tributos locales comenzarán a aplicarse en el momento de su publicación definitiva en el Boletín Oficial de la provincia o, en su caso, de la Comunidad Autónoma uniprovincial, salvo que en las mismas se señale otra fecha".

Por su parte, el artículo 16 del TRLRHL, en sus apartados 1.c) y 2, dispone que las ordenanzas fiscales contendrán "las fechas de su aprobación y del comienzo de su aplicación.»

De estos preceptos y del artículo 17.4 del TRLRHL se desprende que hay que diferenciar entre la entrada en vigor de la ordenanza fiscal, que se produce al tiempo de su publicación en el boletín oficial de la provincia o de la comunidad autónoma provincial, y el inicio de su aplicación o eficacia, que será también el de su publicación, salvo que en la misma se indique otra fecha (normalmente el 1 de enero del año siguiente al de su aprobación definitiva, que es cuando se devengan la mayoría de tributos).

En caso de señalarse una fecha distinta, evidentemente el inicio de la aplicación siempre deberá ser posterior a la entrada en vigor, ya que no es posible la aplicación retroactiva de las normas reglamentarias, salvo que una ley lo autorice expresamente. En efecto, como ha dicho la STS de 28 de enero de 1999 (recurso de casación núm. 7538/1993), «sólo en la medida en que una norma con rango de ley permita, para supuestos determinados, la aplicación anticipada de una figura tributaria respecto a la fecha de publicación de la Ordenanza reguladora, sólo entonces podrá la Corporación, habilitada por esa norma legal singular, acordarlo y hacerlo constar, así, en aquélla. Y no puede admitirse una interpretación del referido artículo 107.1 como si contuviera una habilitación permanente e indiferenciada para que cualquiera Corporación pueda dotar de la retroactividad que quiera a cualquier Ordenanza Fiscal, pues, en tal caso, desaparecería la seguridad jurídica que supone para los contribuyentes conocer previamente –por medio de la aprobación y publicación definitivas de tal norma reglamentaria– cuáles son las normas –y con qué alcance– van a gravar sus bienes, antes de que el gravamen mismo se haga efectivo (por lo que el sacrificio de esta garantía es tal que sólo el Legislador, y no los poderes tributarios subordinados, puede exigirlo en un caso concreto y para un ejercicio determinado)».

Finalmente, en cuanto a su vigencia, las ordenanzas fiscales, una vez aprobadas definitivamente y publicadas, regirán durante el plazo, determinado o indefinido, previsto en las mismas (artículo 19.1 del TRLRHL). En consecuencia, la vigencia puede ser determinada (cuando se establece un período concreto de eficacia de la ordenanza) o indefinida (en cuyo caso la ordenanza será aplicable hasta que sea modificada o derogada).

2.3.9. Recursos

De acuerdo con el artículo 113.1 de la LRBRL, «contra los actos que pongan fin a las reclamaciones formuladas en relación con los acuerdos de las Corporaciones en materia de presupuestos, imposición, aplicación y efectividad de tributos o aprobación y modificación de Ordenanzas fiscales, los interesados podrán interponer directamente el recurso contencioso-administrativo».

En el mismo sentido, el artículo 19.1 del TRLRHL establece que contra las ordenanzas fiscales no cabe otro recurso que el contencioso-administrativo. Ello es así porque contra las disposiciones administrativas de carácter general no procede recurso en vía administrativa, según el artículo 112.3 de la LPAC, por lo que el único recurso posible es el contencioso-administrativo, como confirma el artículo 25.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), al establecer que «el recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general (…)».

Estos preceptos se están refiriendo al llamado recurso directo, que es aquel que ataca frontalmente la ordenanza y cuya pretensión principal es la anulación de la misma fundada en su propia invalidez, ya sea por razones sustantivas o por motivos formales.

Están legitimadas para interponer este recurso las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo, de acuerdo con el artículo 19.1.a) de la LJCA. Por consiguiente, las personas interesadas que hayan presentado reclamaciones durante la exposición pública estarán legitimadas para recurrir, pero también las que no lo hayan hecho, puesto que, de acuerdo con el artículo 86.3 de la LPAC, la incomparecencia en el trámite de información pública no impedirá a los interesados interponer los recursos procedentes contra la resolución definitiva del procedimiento. La presentación de alegaciones durante dicho trámite no es, pues, un requisito previo para recurrir. En consecuencia, es posible, aunque no será habitual, que un interesado que no haya formulado reclamaciones interponga recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo de aprobación definitiva de la ordenanza.

Además de los sujetos legitimados en el régimen general del proceso contencioso-administrativo, el artículo 63.1 de la LRBRL establece que también podrán impugnar los actos y acuerdos de las entidades locales que incurran en infracción del ordenamiento jurídico:

• a) La Administración del Estado y la de las Comunidades Autónomas.
• b) Los miembros de las corporaciones que hubieran votado en contra de tales actos y acuerdos.

La impugnación por parte de la Administración estatal y autonómica podrá efectuarse, según el artículo 65 de la LRBRL, cuando consideren, en el ámbito de sus respectivas competencias, que la ordenanza fiscal infringe el ordenamiento jurídico. En este caso, podrán optar por:

• a) Requerir a la entidad local para que derogue la ordenanza en el plazo máximo de un mes. El requerimiento deberá ser motivado y expresar la normativa que se estime vulnerada. Se formulará en el plazo de quince días hábiles a partir de la recepción de la comunicación del acuerdo de aprobación definitiva de la ordenanza fiscal. Si la entidad local no atiende el requerimiento o lo rechaza, la Administración del Estado o la de la Comunidad Autónoma podrá impugnar la ordenanza ante la jurisdicción contencioso-administrativa dentro del plazo señalado en la LJCA, contado desde el día siguiente a aquel en que venza el requerimiento dirigido a la entidad local o al de la recepción de la comunicación de la misma rechazando el requerimiento, si se produce dentro del plazo señalado para ello. Sobre el requerimiento, cabe subrayar que el artículo 44 de la LJCA establece un régimen distinto, ya que contempla que deberá formularse en el plazo de dos meses desde la publicación de la norma y se entenderá rechazado si, dentro del mes siguiente a su recepción, no fuere contestado. Sin embargo, esta antinomia debe resolverse en base al principio de especialidad normativa (lex specialis derogat legi generali), que implica la preferencia aplicativa de la ley especial sobre la ley general. Por lo tanto, la LRBRL, norma especial, prima sobre la LJCA, norma general.
• b) Impugnar directamente la ordenanza fiscal ante la jurisdicción contencioso-administrativa, sin necesidad de formular requerimiento, en el plazo señalado en la LJCA.

En cuanto a la impugnación por parte de los electos locales, esta facultad deriva de la legitimación especial que les confiere el citado artículo 63.1.b) de la LRBRL y que constituye una excepción a la prohibición contenida en el artículo 20.a) de la LJCA, según el cual no pueden interponer recurso contencioso-administrativo contra la actividad de una Administración Pública los órganos de la misma y los miembros de sus órganos colegiados, salvo que una Ley lo autorice expresamente.

La STC 173/2004, de 18 de octubre, antes citada, ha señalado que se trata de «una legitimación ex lege, por razón del mandato representativo recibido de sus electores, a los miembros electivos de las correspondientes corporaciones locales para poder impugnar los actos o actuaciones de éstas que contradigan el Ordenamiento jurídico. No se trata de una legitimación basada en un interés abstracto en la legalidad, sino de una legitimación directamente derivada de la condición de representante popular que ostentan los concejales de un Ayuntamiento y que se traduce en un interés concreto –inclusive puede hablarse de una obligación– de controlar su correcto funcionamiento, como único medio de conseguir la satisfacción de las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal que, como primera competencia, asigna a los municipios el artículo 25.1 de la LRBRL».

Esta legitimación especial de los miembros de las corporaciones locales para impugnar sus actos y acuerdos está necesariamente vinculada a la circunstancia de que hayan votado en contra de dichos actos y acuerdos. Con ello se restringe la legitimación, de forma que sólo podrán intentar la impugnación los que hayan votado en sentido desfavorable.

Por lo tanto, de acuerdo con el tenor literal del artículo 63.1.b) de la LRBRL, sólo podrán impugnar las ordenanzas fiscales los miembros del Pleno que hayan votado en contra del acuerdo adoptado. En consecuencia, no podrán hacerlo:

• a) Los que hayan votado a favor.
• b) Los que se hayan abstenido.
• c) Los que no hayan asistido a la sesión, aunque hayan justificado su ausencia.
• d) Los que abandonen el salón de sesiones iniciada la deliberación y no estén presentes en el momento de la votación.

En cuanto al acto impugnable, este será el acuerdo de aprobación definitiva. El acuerdo de aprobación provisional es un acto de trámite y no es susceptible de impugnación, salvo que haya devenido definitivo. La STS de 25 de junio de 2015 (recurso de casación núm. 19/2014) es muy clara al respecto:

«Pues bien, los actos de aprobación inicial y provisional, que tienen lugar en procedimientos complejos, son actos de trámite, que no tienen otra finalidad y trascendencia que el de posibilitar el camino hasta llegar al acto de decisión definitivo en la vía administrativa, que abre la posibilidad de su impugnación por los interesados afectados.

En este sentido, es reiterada la jurisprudencia de esta Sala acerca de que en el procedimiento de aprobación de un plan general de ordenación urbanística sólo es recurrible en la vía judicial contencioso-administrativa el acuerdo último y definitivo que pone fin a su tramitación (por toda ella, Sentencia de esta Sala de 18 de mayo de 2005, recurso de casación 2051/2003). Igualmente, se ha considerado acto de trámite el de aprobación provisional de un presupuesto municipal (Sentencia de 4 de marzo de 1992, recurso de apelación 2171/1989).

Lógicamente, no puede ser diferente la solución a adoptar en materia de aprobación de Ordenanzas fiscales, porque cuando son objeto de aprobación provisional nos ponen al descubierto el ejemplo típico de acto de trámite, abierto tan solo a la formulación de reclamaciones (artículo 17.1, de la LHL, antes transcrito).

En cambio, de modo significativo los acuerdos definitivos de aprobación de las Ordenanzas, a que se refiere el apartado 3 del mismo artículo 17, son susceptibles de impugnación en la vía contencioso-administrativa.»

El plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo es de dos meses contados desde el día siguiente al de la publicación de la ordenanza fiscal en el boletín oficial de la provincia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 46.1 de la LJCA.

El recurso deberá interponerse ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia, que es el órgano jurisdiccional competente para conocer en única instancia de los recursos que se deduzcan en relación con las disposiciones generales emanadas de las entidades locales (artículo 10.1.b) de la LJCA).

De conformidad con el artículo 113.3 de la LRBRL, la interposición del recurso no suspenderá por sí sola la efectividad del acto o acuerdo impugnado, pero ello no excluye la posibilidad de que el órgano jurisdiccional competente pueda acordar la suspensión, como una de las medidas cautelares previstas en los artículos 129 a136 de la LJCA. Concretamente, el artículo 129.2 previene que «si se impugnare una disposición general, y se solicitare la suspensión de la vigencia de los preceptos impugnados, la petición deberá efectuarse en el escrito de interposición o en el de demanda», especificando el artículo 130 las opciones que puede adoptar el órgano jurisdiccional:Final del formulario

«1. Previa valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto, la medida cautelar podrá acordarse únicamente cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso.

2. La medida cautelar podrá denegarse cuando de ésta pudiera seguirse perturbación grave de los intereses generales o de tercero que el Juez o Tribunal ponderará en forma circunstanciada.»

Además del recurso directo analizado hasta ahora, contra las ordenanzas fiscales se admite también el llamado recurso indirecto, que es aquel que se interpone contra un acto administrativo de aplicación de una norma reglamentaria, fundado en la ilegalidad de la misma. Así lo proclama el artículo 26.1 de la LJCA:

«1. Además de la impugnación directa de las disposiciones de carácter general, también es admisible la de los actos que se produzcan en aplicación de las mismas, fundada en que tales disposiciones no son conformes a Derecho.»

El mismo precepto, en su apartado 2, añade que «la falta de impugnación directa de una disposición general o la desestimación del recurso que frente a ella se hubiera interpuesto no impiden la impugnación de los actos de aplicación con fundamento en lo dispuesto en el apartado anterior». Por lo tanto, la interposición de un recurso directo no es un requisito previo ni constituye un obstáculo para la interposición de un recurso indirecto.

El recurso indirecto se acota a los motivos sustantivos que son los que permiten esa transmisión del vicio de invalidez de la norma reglamentaria al acto administrativo. Sin embargo, la STS de 6 de julio de 2010 (recurso de casación núm. 4039/2006) admite la impugnación indirecta basada en razones procedimentales cuando se hubiese incurrido «en una omisión clamorosa, total y absoluta del procedimiento establecido para su aprobación».

El plazo para formular el recurso indirecto es también de dos meses, pero contados desde el día siguiente al de la notificación de la desestimación del recurso de reposición interpuesto contra el acto de aplicación de la ordenanza fiscal (artículo 46.1 de la LJCA). Recordemos que, en virtud del artículo 14.2 del TRLRHL, contra los actos de aplicación y efectividad de los tributos y restantes ingresos de derecho público de las entidades locales deberá interponerse recurso de reposición con carácter preceptivo para que quede expedita la vía jurisdiccional contencioso-administrativa. Por lo tanto, los interesados en interponer un recurso indirecto tendrán que recurrir previamente en reposición el acto de aplicación de la ordenanza fiscal.

El recurso indirecto deberá interponerse ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo, que es el órgano jurisdiccional competente para conocer, en única o primera instancia, de los recursos que se deduzcan frente a los actos de las entidades locales o de las entidades y corporaciones dependientes o vinculadas a las mismas, excluidas las impugnaciones de cualquier clase de instrumentos de planeamiento urbanístico (artículo 8.1 de la LJCA).

Relacionado estrechamente con el recurso indirecto se encuentra la llamada cuestión de ilegalidad, regulada en el artículo 27 de la LJCA, que consiste en que cuando en un proceso contencioso-administrativo se ha interpuesto recurso indirecto contra una disposición de carácter general y el Juez o Tribunal competente para pronunciarse sobre el acto aplicativo concreto basado en aquella dicta sentencia firme estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disposición general aplicada, deberá plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer del recurso directo contra la disposición, si no fuere competente para conocer del mismo.

No procederá, por tanto, dicho planteamiento cuando el órgano que conoce del recurso indirecto sea también competente para conocer del recurso directo o si se trata del Tribunal Supremo, pues en tales casos la sentencia que resuelva aquel deberá también declarar, con efectos erga omnes, la validez o nulidad de la disposición general.

Finalmente, el artículo 19.2 del TRLRHL establece que, si por resolución judicial firme resultaren anulados o modificados los acuerdos locales o el texto de las ordenanzas fiscales, la entidad local vendrá obligada a adecuar a los términos de la sentencia todas las actuaciones que lleve a cabo con posterioridad a la fecha en que aquélla le sea notificada. Salvo que expresamente lo prohibiera la sentencia, se mantendrán los actos firmes o consentidos dictados al amparo de la ordenanza que posteriormente resulte anulada o modificada.

Bibliografía

Araguàs Galcerà, Irene. "La planificación normativa". Revista General de Derecho Administrativo, núm. 56 (enero de 2021).

• — "El procedimiento de elaboración de las ordenanzas fiscales". Cuadernos de Derecho Local, núm. 64 (febrero de 2024).

Bejarano Lucas, José Manuel. "La tramitación de ordenanzas fiscales. Aspectos prácticos para su adecuada articulación y aprobación". El Consultor de los Ayuntamientos, núm. 2 (febrero de 2023).

González Pueyo, Jesús M.ª. "Imposición y ordenación de los tributos". Ballesteros Fernández, Àngel; Castelao Rodríguez, Julio; y Santos Diez, Ricardo (coordinadores). Diccionario Enciclopédico El Consultor, tomo II. (2003).

Maraña Sánchez, José Q. "En clave constitucional: Información pública y entrada en vigor de las ordenanzas fiscales. Jurisprudencia vigente". El Consultor de los Ayuntamientos, núm. 3 (quincena del 15 al 27 de febrero de 2011).

Moreno Serrano, Beatriz. "Imposición y ordenación de tasas locales". El Consultor de los Ayuntamientos, núm. 1 (marzo de 2024).

Mozo Amo, Jesús. "Legitimación de los miembros de las Corporaciones Locales para impugnar los actos y acuerdos procedentes de aquellas entidades de las que forman parte". El Consultor de los Ayuntamientos, núm. 3 (quincena del 15 al 27 de febrero de 2008).

Prieto Romero, Cayetano. "El procedimiento de elaboración de ordenanzas por las entidades locales". Revista digital CEMCI, núm. 43 (julio a septiembre de 2019).

Teso Gamella, M.ª Pilar. "La impugnación de los reglamentos: los efectos de la declaración de nulidad". Revista de Administración Pública, núm. 210 (2019).

Velasco Caballero, Francisco. "Elaboración de Ordenanzas y Ley de Procedimiento Administrativo Común". Revista Vasca de Administración Pública, núm. 113 (enero-abril de 2019).