I. Consideraciones previas
Estimamos preciso realizar un examen sobre una cuestión que ha sido objeto de un largo debate judicial y académico, en concreto nos referimos al transcurso de los 3 años previstos en el artículo 70 del RDL 5/2015 (TREBEP) y el incumplimiento del mismo, a este respecto, en un anterior trabajo señalábamos, (2) que a nuestro juicio, surgía un claro debate sobre si estábamos en presencia simplemente de un incumplimiento de un plazo administrativo sin consecuencias jurídicas directas en los procesos, de forma que solo podríamos estar ante una actuación administrativa irregular no invalidante, o bien, nos encontrábamos ante un supuesto fáctico que generaba la inmediata caducidad de la oferta, y por ende, la anulabilidad de las convocatorias realizadas al amparo de esa oferta fuera de plazo.
Así, debemos indicar que, a nuestro juicio, y así lo hemos defendido, resultaba de inicio bastante difícil, reclamar la aplicación de la caducidad en los procedimientos selectivos convocados legalmente, aunque pendientes de terminar en su proceso. En este sentido también se manifestaron Tomás Quintana López y Susana Rodríguez Escanciano, (3) al señalar: «De todas formas, difícilmente se podrá anular un proceso de selección por falta de agilidad, a menos que exista una norma expresa de caducidad por el transcurso de un determinado plazo». Si bien, en estos momentos este debate finaliza por la reciente Doctrina casacional del Tribunal Supremo, la misma realmente no la podemos considerar cerrada de forma total, ya que, esta ha incorporado varios «obiter dicta» tanto en su Sentencia de 21 de mayo de 2019, con relación a la posibilidad de enervar la caducidad por «razones poderosas», término de difícil interpretación jurídica, como en la STS de 9 de julio de 2025 donde se refiere a la existencia de causas por las que «justificada y excepcionalmente, sea admisible un retraso en ese proceso», lo anterior supone que estimamos necesario intentar realizar un esfuerzo interpretativo y formular alguna propuesta que pueda servir de orientación a los operadores jurídicos, y además examinar si es posible una adecuación de este plazo límite al marco legal de implementación de los procedimientos selectivos, así como finalmente, las consecuencias y efectos de estas sentencias sobre las diferentes situaciones en que se encuentren los mismos.
II. Examen de la doctrina y los fundamentos de las últimas SSTS sobre la caducidad de la Oferta de Empleo Público
A este respecto, durante muchos años hemos presenciado un conflicto jurisdiccional con posiciones enfrentadas entre los tribunales que consideraban que no existía caducidad y los que opinaban lo contrario, (4) pues bien, parece que ya tenemos una posición final y doctrina casacional del Tribunal Supremo al respecto. Así, se produjo un primer paso para el cierre del debate, pero que no era la solución definitiva anunciada por algunos comentarios doctrinales, en concreto, nos referimos a la Sentencia de la Sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo de 10 de diciembre de 2018 (rec. 129/2016), en la cual de forma indirecta parecía inclinarse a favor de considerar que existía una caducidad de las ofertas que superaran el citado plazo máximo de 3 años, pero lo determinante es que en esta sentencia su objeto procesal no era esta cuestión, por lo cual nos encontrábamos ante un simple «obiter dicta» indirecto, de manera que se podía concluir que no existía una decisión del Tribunal Supremo que determinara y fijara doctrina a este respecto, de manera que la cuestión seguía abierta. Ahora bien, este debate si se comenzó a cerrar a partir del año 2019 por medio de varias sentencias, en concreto:
Parece que ya tenemos una posición final y doctrina casacional del Tribunal Supremo
A) Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 4ª, de 21 May. 2019, Rec. casación n.o 209/2016
Pues bien, el Tribunal Supremo en esta sentencia confirma la tesis ya sentada por el TSJ de Aragón, Sala de lo contencioso-administrativo, Sección 3ª, en su sentencia el 22 de septiembre de 2016, que considera que este límite de tres años es improrrogable y responde a la lógica de que se ejecuten las ofertas de empleo público aprobadas para un ejercicio determinado mientras permanezcan las necesidades en virtud de las cuales se elaboraron.
Así, establece doctrina jurisprudencial y considera que se está ante una prescripción legal que impone «la obligación de convocar procesos selectivos para las plazas comprometidas» y que exige ejecutar la oferta de empleo público «en todo caso» dentro de este margen temporal, sobre el que añade que el plazo es «improrrogable», lo que implica que, «salvo razones muy poderosas», el incumplimiento del plazo tiene el carácter invalidante.
Es de destacar que esta es la primera sentencia en la cual el Tribunal Supremo, tras declarar el límite de los 3 años para la ejecución de la oferta de empleo público, incorpora la posibilidad de excepcionar este plazo.
B) Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso, Sección 4ª, de 26 de octubre de 2023, Rec. casación n.o 6831/2021
En esta sentencia se reitera el respeto al plazo de los tres años, pero no examina de forma expresa la cuestión de la finalización de los procesos selectivos dentro de ese plazo, aunque se deduce su parecer al respecto, así señala:
«De aquí precisamente que el apartado primero del art. 70 del EBEP establezca un plazo máximo de tres años para la ejecución de cada oferta de empleo público, plazo que la jurisprudencia de esta Sala efectivamente ha considerado esencial. Este dato normativo pone de manifiesto que la ley no exige lo que la sentencia impugnada afirma, sino que con innegable realismo otorga un plazo superior al año para la ejecución de cada oferta de empleo público. Cuestión distinta, que aquí no se ha discutido, es que deba existir la necesaria cobertura presupuestaria y, por supuesto, que la convocatoria y el proceso selectivo no puedan prolongarse más allá de los tres años; algo que encuentra obvia justificación en que, transcurrido ese lapso temporal, cabe entender que las circunstancias tenidas en cuenta al elaborar el instrumento de planificación han podido variar».
C) Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso, Sección 4ª, de 01 de octubre de 2024, Recurso casación n.o 811/2023
En esta sentencia de examina también la cuestión de forma indirecta y al igual que en la anterior se puede deducir el sentido y criterio del Tribunal Supremo, pero no cerraba la cuestión de forma precisa e indubitada, así declaraba el alto tribunal lo siguiente:
«En efecto, la disposición adicional sexta del Real Decreto impugnado, que establece el plazo de ejecución de los procesos selectivos, no vulnera el artículo 70.1 del TRLEBEP, cuando establece que, en cualquier caso, todos los procesos selectivos deberán estar finalizados antes de que transcurran dos años, ampliables a tres por causa justificada, computados desde la aprobación de este real decreto. Reparemos que el expresado artículo 70.1 del TREBEP establece que la ejecución de la oferta de empleo público o instrumento similar deberá desarrollarse "dentro del plazo improrrogable de tres años".
De modo que el plazo de dos años previsto en la Oferta de Empleo Público se ajusta a lo dispuesto por el TRLEBEP que lo sitúa "dentro del plazo" de tres años. Teniendo en cuenta que permite su ampliación a tres por causa justificada».
Finalmente, nos encontramos con la reciente sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 4ª, de 9 de julio de 2025, Rec. de casación no 5278/2023. Esta esencial e importante sentencia del Tribunal Supremo recapitula de forma general las sentencias previas más destacadas, las cuáles hemos reseñado anteriormente, añadiendo además ese Tribunal una referencia a la sentencia n.o 1544/2024 del TSJ de Madrid.
No es razonable tener procesos selectivos abiertos durante más de tres años
Dicho lo anterior, lo esencial y de mayor importancia de esta sentencia es que formula una serie de conclusiones de las que destacamos:
- 1º Si el artículo 70.1 del EBEP, inciso final, ordena que la ejecución de
la OEP deba desarrollarse en el plazo de tres años, hay que deducir que tal plazo comprende no sólo la convocatoria sino, además, el completo desarrollo del proceso selectivo. Se trata de un plazo, en sí, razonable, y traslada a las Administraciones un mandato de celeridad y eficacia: no es razonable tener procesos selectivos abiertos durante más de tres años.
- 2º La idea anterior se confirma si se ciñese la idea de ejecución de una
OEP sólo al acto de convocatoria y hecha esta convocatoria, el proceso selectivo se desarrollase sin previsión de un plazo para concluirlo o, por fijar un plazo, que se desarrollase en los tres años: esto implicaría procesos selectivos de duración indeterminada o permitir —de agotarse todos plazos— a que la ejecución de una OEP culminase al cabo de seis años.
- 3º Ahora ya no es tanto cuestión de celeridad (se refiere a los procesos de estabilización) como de eficacia aplicada a los sistemas de provisión de puestos en las Administraciones, eficacia que es principio constitucionalizado para regular la actuación de las Administraciones (artículo 103.1 de la Constitución) y que tiene su cabal concreción en los principios que relaciona el artículo 3.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen Jurídico del Sector Público [cfr. apartados a), d), e) y h)].
Y por tanto, destaca que todo lo que antecede permite: «entendiendo (d)el instituto de la OEP como instrumento para la dotación de medios humanos a las Administraciones públicas, concluir que el desarrollo de la ejecución de un OEP implica, primero, que partiendo de la declaración de puestos vacantes preexistentes o de nueva creación, se programe su provisión; seguidamente, que esa provisión se haga efectiva mediante convocatorias públicas, de ahí que para su efectiva provisión el artículo 70.1 del EBEP prevea un plazo razonable, lo que no quita para que, justificada y excepcionalmente, sea admisible un retraso en ese proceso».
Como puede apreciar el lector, existen dos pronunciamientos precisos y claros, en primer lugar, que el plazo de los 3 años establecido como límite para declarar la caducidad de la oferta incluye obligatoriamente la «terminación de los procesos selectivos» convocados al amparo de la misma, y, en segundo lugar, reitera e incorpora. Aunque en términos diferentes a la sentencia del año 2019, la posibilidad de excepcionar ese límite temporal de caducidad.
III. Una evaluación de la doctrina del Tribunal Supremo: un intento de aportar parámetros de referencia para el operador jurídico
Como se puede apreciar, el Tribunal Supremo al final no resuelve de forma definitiva la cuestión, pues deja una puerta abierta, al considerar que es posible evitar la consideración de que estamos ante una caducidad por la existencia de unas situaciones que hayan impedido cumplir el plazo legal, y, por otro lado, también establece el límite de la fase procedimental asociada al marco temporal para entender cumplimentado adecuadamente la finalidad de la norma.
1. La existencia de situaciones «excepcionales o razones muy poderosas»
Afirma el Tribunal Supremo que si se acreditan «razones muy poderosas» o bien, que estemos en presencia de supuestos que «justificada y excepcionalmente, sea admisible un retraso en ese proceso», y claro, la pregunta a formular ante esta declaración del Tribunal, ¿cuáles son los supuestos que pueden reconducirse a ese tipo de razones o supuestos? Nos encontramos ante esas soluciones jurisdiccionales que en vez de resolver definitivamente una cuestión, lo que puede provocar es la generación de una área de inseguridad jurídica, pues la apreciación de estas causas o supuestos dependerá de una valoración caso por caso, de cada tribunal (Juzgados de lo Contencioso, Tribunales Superiores y finalmente Tribunal Supremo), es decir, el conflicto continuara con seguridad, siendo esencial destacar que el Tribunal Supremo no aporta parámetro alguno de referencia (principios jurídicos aplicables al efecto).
La apreciación de estas causas o supuestos dependerá de una valoración caso por caso, de cada tribunal
En un intento de aportar alternativas interpretativas de los términos de la declaración jurisdiccional, que en su primer pronunciamiento se refería a la existencia de «razones poderosas», y que debemos considerar matizada y modificada por la posterior sentencia de 9 de julio de 2025 que exige la existencia de que estemos en presencia de supuestos «justificados y excepcionales» vamos a realizar una propuesta interpretativa que facilite al operador jurídico gestionar las ofertas dentro de los límites establecidos por la doctrina judicial.
Así, es de destacar de los términos utilizados, que estamos en presencia de dos apartados, en primer lugar, la exigencia de «justificación», que es una previsión absolutamente lógica y que responde a las propias exigencias de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en adelante (LPAC) que establece en su artículo 35 la necesidad de la motivación de los actos administrativos, cuestión ésta que no ofrece especiales dificultades en su interpretación, solo recordar cuales son las exigencias jurisprudenciales sobre el contenido y forma de la motivación, en concreto, conforme las citadas previsiones de la LPAC, la motivación debe expresar razonadamente los motivos o razones que justifican la actuación o decisión adoptada, acreditado mediante las reglas básicas que debería cumplir la misma y podemos resumir en las siguientes:
- • Sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho (art. 35.1 LPAC).
- • Y la existencia de informes o dictámenes que sirvan de fundamentación de la actuación (artículo 88.6 LPAC), es decir, nos referimos a la denominada «motivación in aliunde».
Finalmente, con referencia a la configuración del instrumento de la «motivación» de la decisión de la Administración existe un amplia y consolidada Jurisprudencia, que por razones de extensión de este trabajo simplemente nos remitimos a su consulta. (5)
En segundo lugar, no encontramos ante el apartado «supuestos excepcionales», y aquí, si nos encontramos con un ámbito de un concepto indeterminado, así, en primer lugar, debemos acudir a la definición del término «excepcionalidad», conforme la definición del Diccionario de la Real Academia, en concreto: f. Cualidad de excepcional. Sin.: singularidad, particularidad, peculiaridad. En un sentido similar pero referido al término «excepción», el Diccionario del Español Jurídico establece: 1. «inaplicación singular de una norma» 2. «Exención».
Estas definiciones por sí mismas poco aportan para el establecimiento de parámetros o supuestos que resulten reconducibles a la declaración jurisdiccional, y estimamos que solo puede reconducirse a esta expresión aquellas situaciones que queden fuera del ámbito de la voluntad de decisión de las administraciones, así, estimamos que, a nuestro juicio, resulta razonable en este intento de buscar un parámetro de referencia, acudir a una figura jurídica que entendemos recoge adecuadamente estos límites y especialidades expuestas, en concreto, nos referimos a la «fuerza mayor», así, recordemos el sentido de las previsiones del art. 1105 del Código Civil, que regula su efecto frente al cumplimiento de obligaciones o cargas pasivas de esta forma:
«Fuera de los casos expresamente mencionados en la ley, y de los en que así lo declare la obligación, nadie responderá de aquellos sucesos que no hubieran podido preverse, o que, previstos, fueran inevitables».
Efectivamente, a nadie se le puede exigir que haga lo que está imposibilitado de hacer, es decir, si hay razones de fuerza mayor que lo impiden, no se puede pretender el cumplimiento de la obligación a toda costa, contra viento y marea, por emplear expresiones coloquiales. Al tratarse la fuerza mayor de una categoría general de la teoría del Derecho (entre otras SSTS; sala de lo contencioso de 23 de junio de 2003 y la de 24 de diciembre de 2001), bien se haga referencia expresa o no a la misma en los procesos selectivos, esta figura debe ser contemplada y valorada cuando concurra un supuesto fáctico que justifique el incumplimiento del plazo legal.
Existiría una directa conexión entre la «excepcionalidad» y la «fuerza mayor»
Esto supone que resulta esencial acudir al primer término de la declaración jurisdiccional, en concreto, la necesaria «motivación» de la excepcionalidad, es decir, que razones fácticas pueden justificar que una administración incumpla los plazos legalmente establecidos, pues bien, la «fuerza mayor» como en todo instrumento jurídico, la apreciación de la concurrencia de esta en un supuesto concreto puede obedecer a una valoración más o menos flexible o más o menos estricta. Abstracción hecha de casos extremos, donde la concurrencia o falta de fuerza mayor es evidente, en efecto, su apreciación va a depender de un juicio de valor con un mayor o menor grado de rigidez. No obstante, como «términos clave» inherentes al concepto de fuerza mayor debemos destacar estos: imprevisibilidad, inevitabilidad o inviabilidad a un precio excesivo, anormalidad, actuación diligente. Así, estimamos que se puede afirmar que existiría una directa conexión entre la «excepcionalidad» y la «fuerza mayor», ya que, la raíz de esa especial situación por su propia definición supone que el elemento fáctico ha quedado fuera del control o planificación de la administración, y esa situación tiene su soporte legal en el instrumento de la «fuerza mayor».
Dicho lo anterior, la siguiente pregunta que nos debemos formular sería: ¿Es posible avanzar algunos supuestos de fuerza mayor?, a nuestro juicio, estimamos que si es posible exponer algunos supuestos que cumplirían estas condiciones, lo que será objeto de examen en un apartado posterior.
2. Interpretación del alcance del concepto «terminación del proceso selectivo»
Nos encontramos ante el otro concepto al que el Tribunal Supremo otorga un papel esencial a los efectos de determinar el momento temporal de finalización del cómputo de los 3 años para la ejecución de la oferta de empleo público, en concreto, la expresión «terminación del proceso selectivo», lógicamente a este respecto surgen preguntas por parte de los operadores jurídicos y gestores, en el siguiente sentido: ¿comprende la aprobación y publicación oficial de los nombramientos?; o ¿debe extenderse a la adjudicación y publicación oficial de los puestos de adscripción inicial? o incluso ¿a la toma de posesión? Pues bien, para dar una respuesta adecuada sobre el alcance real y práctico de esta expresión debemos realizar un examen completo del marco normativo aplicable en el ámbito de la selección por parte de cada uno de los tipos de administraciones territoriales.
2.1. Administración General del Estado
En este caso debemos remitirnos a las previsiones del artículo 114.11 del Real Decreto-ley 6/2023, de 19 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia en materia de servicio público de justicia, función pública, régimen local y mecenazgo y complementariamente al Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso del Personal al servicio de la Administración general del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración general del Estado, en concreto, su artículo 22 determina que el «procedimiento selectivo», finaliza con la propuesta de los órganos de selección de la lista de aprobados, añadiendo que al proceso se le podrá añadir el curso selectivo y prácticas, de manera que en el caso de que concurran estas exigencias, la finalización del procedimiento coincidirá con el fin de esos cursos o prácticas.
2.2. Comunidades Autónomas
A este respecto debemos señalar que las anteriores consideraciones referidas a la Administración General del Estado, se corresponden con la legislación autonómica aplicable, (6) es decir, en estas administraciones el concepto «procedimiento selectivo», se reconoce bien de una forma absolutamente literal o bien mediante una interpretación sistemática de diferentes preceptos de su normativa en los mismos términos que se ha establecido para el ámbito estatal, de forma, que podemos afirmar que también para las administraciones autonómicas el término «proceso de selección», queda limitado al momento en que el órgano de selección eleva su propuesta de opositores aprobados al órgano competente para aprobar la correspondiente propuesta de nombramiento, quedando el resto de los actos finales (nombramiento, adscripción de puestos de trabajo y toma de posesión) fuera del ámbito temporal límite fijado por el Tribunal Supremo.
2.3. Las Entidades Locales
Lo primero que debemos tomar en consideración es el peculiar orden de prelación de fuentes en materia de selección que concurre para las entidades locales, como ya hemos expuesto en anteriores trabajos, inicialmente el Tribunal Supremo, en su sentencia de 25 de noviembre 2020, Rec. Casación 408/2019, que resolvía esta cuestión de capital importancia para las entidades locales al aclarar la normativa que deben aplicar en la selección de sus empleados públicos, con relación a la normativa autonómica, declarando a la legislación autonómica exclusivamente de carácter supletorio de primer grado, pero no su aplicación directa. Esta doctrina del Tribunal Supremo cierra el debate que durante años se ha desarrollado sobre el régimen jurídico aplicable en los procesos selectivos y la reivindicación de la aplicación directa de la normativa autonómica, criterio que ha sido ratificado posteriormente por el Tribunal Supremo, sala de lo contencioso-administrativo en su sentencia de 18 de julio de 2023, Rec. n.o 4284/2021.
A los efectos del alcance real y jurídico del término «proceso selectivo», la normativa específicamente local de aplicación directa aporta algunas referencias
Esto supone que se confirma que el orden de prelación de fuentes queda configurado del siguiente tenor:
- A) Aplicación directa y por el siguiente orden:
- B) Supletoriedad de primer grado.
La legislación de las Comunidades Autónomas sobre selección, al amparo de las previsiones del artículo 134.2 del TRRL.
- C) Supletoriedad de segundo grado.
La legislación estatal, como declara la citada sentencia de forma expresa: «... normativa supletoria de segundo grado que ya contaba con un reglamento identificable, hoy día el ya citado Reglamento General de Ingreso en el ámbito de la Administración General del Estado, aprobado por el Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo».
Lo anteriormente expuesto supone que a los efectos de lo que aquí estamos analizando, es decir, el alcance real y jurídico del término «proceso selectivo», y nos encontramos que la normativa específicamente local de aplicación directa aporta algunas referencias al respecto, en concreto, el artículo 102 de la Ley 7/1985 (LRBRL) y el artículo 133 del (TRRL), no son muy precisas pero estimamos suficientes, y en el caso de que se considere por cualquier operador jurídico o gestor que esa regulación es incompleta a estos efectos, eso supondría tener que acudir de forma obligada a la supletoriedad de primer grado, es decir, la legislación autonómica y que como hemos expuesto todas ellas, delimitan de la misma forma el alcance de este término, de manera que resulta de aplicación esta delimitación expuesta de igual forma a todas las administraciones territoriales.
IV. Algunas situaciones que podrían ser reconducidas a las exigencias jurisdiccionales de «excepcionalidad»
Es preciso realizar una consideración previa, en concreto, la oferta de empleo público es un instrumento de planificación de recursos humanos y por ello, los actos de ejecución de la misma deben ser necesariamente también planificados en su desarrollo temporal y medios a utilizar, y esto resulta determinante a la hora de poder evaluar si estamos en presencia de supuestos excepcionales.
Vamos a formular algunas consideraciones sobre aquellos supuestos que, a nuestro juicio, podrían amparar esa excepcionalidad, bajo la fórmula de la «fuerza mayor», básicamente en concreto:
- a) Fenómenos naturales (terremotos, huracanes, inundaciones), actos de autoridad (como órdenes gubernamentales que prohíban actividades), conflictos sociales (motines, huelgas) y situaciones excepcionales de salud pública (pandemias como la COVID-19).
- b) Incidencias organizativas acreditadas que concurrieran en un momento cercano a la finalización del plazo de los 3 años, por ejemplo, suspensión obligada de ejercicios derivados de ataques informáticos o sucesos que afecten a las instalaciones donde debían desarrollarse los mismos.
- c) Recursos en el ámbito jurisdiccional (bases, convocatorias o fases del procedimiento), así como por el ejercicio de interés legítimo de un tercero, y que en esta sede judicial se haya acordado la «suspensión» del procedimiento de selección objeto del recurso.
Estos son meros ejemplos de situaciones que podrían ser reconducibles al ámbito de la «fuerza mayor», si bien, estamos en presencia de una figura jurídica indeterminada, de forma que serán los tribunales los que determinaran caso por caso si concurren circunstancias excepcionales y si las mismas están debidamente acreditadas. Ahora bien, problemas organizativos y de gestión en los procedimientos estimamos que no podrán ser objeto de consideración, es decir, retrasos en la elaboración de las listas de admitidos y excluidos, un amplio número de recursos administrativos formulados contra bases y convocatoria o las listas de admitidos y excluidos, la corrección de los ejercicios y similares, son cuestiones que forman parte de la elaboración por los responsables de la gestión del procedimiento de la correspondiente planificación, y más si tenemos en cuanto que como expondremos a continuación, existen algunos plazos legales para que se cumplimenten esas actuaciones administrativas, es cierto, y somos conscientes de ello, que probablemente el vigente marco legal establece plazos que resultan en la práctica de difícil cumplimiento, sobre todo con los medios de los que disponen muchas administraciones, en especial, las entidades locales, y por ello, esto debe hacer reflexionar de forma sería sobre las actuales prácticas y voluntades políticas con relación a la negativa a delegar esta materia de instancias técnicas y profesionales ajenas a la propia organización administrativa que genera las convocatorias.
La modificación «a posteriori» de una oferta publicada podría afectar a los plazos
Una cuestión final que podría afectar a los plazos y la excepcionalidad es la modificación «a posteriori» de una oferta publicada. Efectivamente, en ocasiones se produce un cambio de decisiones administrativas por las cuales se pretende que dejen de aparecer las plazas que se han aprobado y sustituirlas por otras diferentes, cuestión ésta que no tiene un precepto legal específico que la aborde de una manera precisa y concreta. Así, conforme las previsiones del artículo 70.1 del TREBEP las ofertas establecen solo la obligación de realizar los procesos selectivos a lo largo de los tres años siguientes, por ello, estimamos que no existe impedimento alguno para la aprobación de la modificación de la oferta cuando se han modificado correctamente las RPT y plantillas municipales. Ahora bien, el plazo de ejecución de la oferta continuaría siendo de tres años, y este plazo no debería ser sobrepasado, aun con la modificación, pues podría suponer un fraude de Ley aprobar modificaciones para mantener la oferta de empleo vigente.
V. Examen de los plazos legalmente determinados en la ejecución de una convocatoria de proceso selectivo: ¿estamos en presencia de un marco legal de imposible cumplimiento?
Es preciso realizar una serie de consideraciones previas referidas a una cuestión esencial, nos referimos a los medios disponibles y en qué condiciones están a disposición de las diferentes administraciones públicas para implementar en tiempo y forma los procedimientos de selección, así, desde luego las grandes organizaciones como la Administración General del Estado, Comunidades Autónomas y Entidades locales medianas (podemos fijar a este respecto un marco mínimo de 50.000 habitantes) y las de tamaño superior, difícilmente pueden alegar dificultades para dar cumplimiento adecuado a los límites temporales establecidos por el Tribunal Supremo, dado que el cronograma que expondremos a continuación permite comprobar que una organización eficaz y eficiente difícilmente no puede dar cumplimiento a los plazos, siempre y cuando se desarrollen los procedimientos con la adecuada planificación y organización de medios, cuestión diferente es la que se produce en el ámbito de las Entidades Locales pequeñas (mayoritarias en este país), (7) donde los problemas esencialmente serían los siguientes: organización administrativa para la gestión de mínimos y ausencia de órganos de selección con dedicación exclusiva, es decir, presentan todas las condiciones para afirmar que carecen de capacidades reales para el desarrollo y gestión eficaz y eficiente de un proceso selectivo, si bien, no podemos obviar una realidad, que es el rechazo a ceder competencias en otras administraciones en esta materia, dada la existencia real de múltiples intereses al respecto, en muchos casos espurios.
1. Planificación de la Gestión de los Procedimientos de selección
1.1. Planificación de la elaboración de proyectos de Bases y convocatorias
A lo expuesto debemos añadir, una consideración esencial a los efectos de determinar los plazos de ejecución de un proceso selectivo, en concreto, nos referimos a la aprobación y publicación de las Bases y convocatorias de los mismos, resulta habitual e inexplicable por otra parte, que se proceda a la elaboración y aprobación de una oferta de empleo público, lo que supone que esa Administración conoce perfectamente las plazas a convocar y sus condiciones, y se derive a tiempos posteriores la elaboración y aprobación de Bases y convocatorias, este un gravísimo defecto de planificación que afecta de inicio al desarrollo y cumplimiento en plazo de la oferta, ya que lo razonable, eficiente y eficaz es que desde el momento en que se eleva a aprobación de la Plantilla y en su caso la RPT al aprobar el Presupuesto anual, y por ello, se conocen las necesidades de personal que deberán ser objeto de oferta no se proceda inmediatamente a elaborar el proyecto de Bases y Convocatorias que deberán desarrollarse, e incluso aunque como argumento de contrario, se indique que la aprobación de estos instrumentos de planificación no garantiza que se apruebe una oferta y tampoco su total contenido, ello, no es óbice para que en el momento en que comience su tramitación, ya se proceda a elaborar las posibles Bases y Convocatorias, ya que esto, permite avanzar temporalmente de una forma esencial para cumplir los plazos límite y evitar la caducidad.
1.2. Planificación de la gestión del desarrollo de varios procedimientos selectivos
Desde luego, se puede añadir a este respecto que a su vez es necesaria también una planificación del desarrollo de los procesos, dado que la concurrencia al mismo tiempo de múltiples procedimientos supone una imposibilidad real por falta de medios, lo que nos vuelve a remitir a las consideraciones que hemos formulado al inicio de este apartado, pero estimamos que al menos las Bases y su publicación en nada inciden en el inicio de la convocatoria, de manera que tendríamos una fase cumplimentada, es cierto, que especialmente en las entidades locales las bases y convocatorias suelen publicarse de forma conjunta, pero admitiendo el problema de la ejecución múltiple por falta de medios, nada impide tener terminada la elaboración procedimental de estos actos básicos, quedando solo pendiente la orden de publicación en el correspondiente Boletín Oficial.
2. Plazos legales exigibles en la gestión de un procedimiento selectivo
Dicho lo anterior estimamos adecuado realizar un breve examen de los plazos legales y sus posibles alteraciones en el desarrollo de un proceso selectivo, dentro del término límite procedimental establecido por la doctrina del Tribunal Supremo, debemos advertir que hemos tomado como referencia los plazos generales establecidos por la Administración General del Estado en su Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso del Personal al servicio de la Administración general del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración general del Estado (RGI), de manera que es posible que la las legislaciones autonómicas existan especialidades, pero estimamos que a los efectos de esta aproximación no alteran sustancialmente sus conclusiones, y por otro lado, también añadimos los Boletines oficiales de publicación exigidos a las diferentes administraciones, que tras una serie de consultas a diferentes gestores hemos establecido un tiempo medio, lo que no significa que es perfectamente posible que en algunos casos se produzcan demoras mayores.
El uso de medios electrónicos y su conexión con volúmenes excesivos de opositores no podrá ser utilizado como causa excepcional de incumplimiento de plazo
Por otro lado, es también muy importante tomar en consideración con respecto a la eficiencia y cumplimiento de plazos, la incorporación de la administración digital en la gestión administrativa, y a este respecto es preciso recordar que algunas administraciones públicas están imponiendo el uso obligatorio de medios electrónicos en todos sus procesos selectivos, cuestión ésta que como ya hemos expuesto en anteriores trabajos, a los que nos remitimos, resulta, a nuestro juicio, no ajustada a derecho por resultar una manifestación de un «Despotismo ilustrado electrónico» (8) en perjuicio del ciudadano que contraviene las previsiones del artículo 14 de la Ley 39/2015 LPAC, pero precisamente esa exigencia de uso de medios electrónicos supone a su vez que las administraciones públicas no pueden justificar un retraso e incumplimiento de plazos al amparo del volumen y dificultad de gestión de solicitudes, alegaciones, etc., ya que precisamente el imponer el uso de medios electrónicos se justifica por su parte por la reducción de plazos y mayor eficiencia en la gestión administrativa, de manera que el uso de medios electrónicos y su conexión con volúmenes excesivos de opositores no podrá ser utilizado en ningún caso como causa excepcional de incumplimiento de plazos, al contrario debe suponer una garantía de cumplimiento en tiempo y forma.
Tras estas previas consideraciones procedemos a realizar un breve y somero repaso de las fases esenciales de la gestión de un procedimiento de selección y sus plazos esenciales, así:
2.1. Aprobación y publicación de bases y convocatoria
Tras la aprobación por el órgano competente de las bases y convocatoria, que deberían estar elaboradas de forma anticipada, tal como hemos expuesto, se debe proceder a su publicación en los Boletines correspondientes (AGE/BOE); (CC.AA./B.O.C.A) y (EE.LL/BOP-BOCA-BOE). La media de tiempo entre remisión y publicación en Boletines Provinciales y autonómicos se sitúa en torno a los 15 días, ampliándose este plazo lógicamente en las entidades locales, dada la obligación de publicación también en el BOE, con reenvío a las otras publicaciones previas, de manera que en este caso los tiempos suelen llegar al mes o algo más.
En esta fase nos podemos encontrar con la formulación de recursos administrativos.
2.2. Presentación de solicitudes
Plazo conforme normativa aplicable por la AGE (20 días naturales, art. 18.1 RGI), en la mayoría de Comunidades Autónomas y por ende Entidades Locales (20 días hábiles).
En este punto nos encontramos con los problemas de gestión, en concreto, el volumen de solicitudes, medios de presentación (electrónicos o físicos), a este respecto nos remitimos a lo expuesto anteriormente.
2.3. Lista provisional de Admitidos y excluidos
Estamos en presencia de una práctica administrativa, cuyo único soporte legal es su incorporación a las bases de las convocatorias de los procesos selectivos, así, si se examina las previsiones del artículo 20 del RGI, y la Orden HFP/688/2017, de 20 de julio, por la que se establecen las bases comunes que regirán los procesos selectivos para el ingreso o el acceso en cuerpos o escalas de la Administración General del Estado, se comprobará que no existe previsión alguna al respecto, y en general en la mayor parte de las legislaciones autonómicas.
Si queremos procesos ágiles y eficientes, debemos preguntarnos si es necesaria esta práctica
Ahora bien, como ya hemos indicado, la mayoría de las bases y convocatorias regulan esta posibilidad, y ello, tendría su amparo en el artículo 68.1 LPAC que habilita la subsanación de solicitudes y que conforme la doctrina del Tribunal Supremo resulta de aplicación a los procesos selectivos (Tribunal Supremo, Sala de lo contencioso-administrativo, Sección 7ª, de 4 de febrero de 2003, rec. n.o 3437/2001; Sentencia de 20 de mayo de 2011, rec. n.o 3481/2009 y sentencia de 22 marzo de 2022, Rec. 4644/2020).
El plazo máximo de presentación de alegaciones no suele sobrepasar los 10 días, pero esta actuación supone una colisión con las previsiones de la legislación específica aplicable al respecto, dado que resulta de muy difícil o imposible implementación esta fase y el cumplimiento general de las previsiones del artículo 20 del RGI, que establece un plazo máximo de un mes para publicar la lista de admitidos y excluidos al proceso selectivo, pues no debe olvidarse que estas listas provisionales en general son objeto de publicación en los correspondientes boletines y ello supone una obligada ampliación de plazos y tiempo de implementación. Está claro que nos encontramos ante una práctica administrativa que supone una disfunción entre la actividad administrativa y el cumplimiento de la normativa, que supone necesariamente el incumplimiento del plazo general de un mes. Por otro lado, es preciso advertir que en esta fase no cabe recurso administrativo alguno, ya que estamos en presencia de actos de mero trámite. Ahora bien, la cuestión esencial es que, si queremos procesos ágiles y eficientes, debemos preguntarnos si es necesaria esta práctica, dado que la fase siguiente cumple todas las exigencias legales y reduce plazos.
2.4. Aprobación de la lista (definitiva) de admitidos y excluidos
Esta fase en el régimen aplicable en la AGE (art. 20.1 RGI), es de un mes para su aprobación desde el cierre del plazo de presentación de solicitudes, y posteriormente deberá ser objeto de publicación en el Boletín Oficial correspondiente, como hemos expuesto anteriormente el plazo legal (un mes) establecido en esta previsión resulta de imposible cumplimiento si se implementa una fase previa de listas provisionales, dicho esto, recordemos que estas previsiones también establecen un plazo de 10 días hábiles para subsanaciones. Junto con esta lista definitiva se debe publicar la composición del órgano de selección y la fecha de comienzo de los ejercicios.
En esta fase nos podemos encontrar con la formulación de recursos administrativos contra la desestimación de las subsanaciones, así como la apertura de un procedimiento de «recusación» a alguno de los miembros del órgano de selección.
2.5. Recursos administrativos
Efectivamente con relación a la fase de aprobación de bases y convocatorias, como también la aprobación de la lista de admitidos y excluidos, resulta de directa aplicación la posibilidad de formulación del correspondiente recurso administrativo. Esto supone que debamos realizar un examen de los plazos que resultan de aplicación a la implementación de los mismos.
a) Recursos administrativos
Conforme las previsiones de los artículos 122 y 124 de la Ley 39/2015 LPAC, los plazos máximos de resolución de los recursos, dependiendo de su tipología, que está condicionada por la autoridad que haya dictado el acto, y que difiere claramente entre la AGE y CC.AA., y las Entidades Locales, así tenemos los recursos de alzada (3 meses) y los recursos de reposición (un mes).
b) Suspensión del acto ante un recurso administrativo
A este respecto, es preciso tener en cuenta las previsiones del artículo 117 de la Ley 39/2015 LPAC, que recordemos no exige la suspensión obligatoria y que, en todo caso, su finalidad es que el acto impugnado no despliegue efectos inmediatos, pero eso no supone una habilitación legal para incumplir los plazos máximos de resolución de los recursos administrativos.
c) Procedimiento especial de Recusación de miembros del órgano de selección
Este se encuentra regulado en los artículos 23 y 24 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que no establece plazo alguno de resolución, si bien, su implementación es muy simple y no puede suponer una demora excesiva su resolución, y recordemos que contra la decisión de desestimación de la recusación no es posible formular recurso administrativo alguno.
VI. Constitución del órgano de selección y desarrollo de las pruebas selectivas
Este es uno de los principales problemas que presenta el desarrollo en tiempo y forma de los procesos selectivos, como ya hemos indicado la ausencia de órganos de selección profesionales con una dedicación especializada y exclusiva a los procedimientos supone en la mayoría de los casos, especialmente en las entidades locales, que los procesos se alarguen de forma excesiva, con demoras entre convocatorias de ejercicios y en las correcciones, estas situaciones difícilmente podrán ser alegadas como supuestos «excepcionales» que justifiquen o motiven el incumplimiento del plazo de 3 años en la ejecución de la oferta. A título de un mero ejemplo ilustrativo, podemos fijar un plazo de ejecución de un ejercicio oral en plazas de técnicos de administración general, así, el tiempo estándar de duración de la exposición suele ser de 45 minutos a lo que debemos añadir 10 minutos previos para el esquema de intervención, pues bien, tomando como referencia un ejercicio oral para 120 opositores, en unas jornadas de 9,00h. hasta las 14,00h. y de 16,30 a 19,30h., supone que en 15 días hábiles (3 semanas) estaría finalizado el ejercicio, es un plazo razonable y que desde luego a pesar de los trámites administrativos que hemos expuesto y sus correspondientes plazos, resulta que el límite de los 3 años quedaría muy lejos, y en el caso de macro oposiciones (personal auxiliar o de oficios), lo habitual son las pruebas de test, cuya corrección esta automatizada, de manera que su desarrollo tampoco debe suponer una gran uso de tiempo.
Otra cuestión importante que puede afectar a los plazos en la actividad de los órganos de selección es la posibilidad de formular «reclamaciones» ante el órgano de selección, (9) es preciso destacar a este respecto, que este instrumento no es obligatorio y tampoco cuenta con soporte legal alguno, su establecimiento proviene en exclusiva de lo que determinen las bases de convocatoria, de manera que estamos en presencia de una simple «práctica administrativa», que suele originar importantes retrasos en la actuación de los órganos de selección, además recordemos que las reclamaciones no son «recursos administrativos», y, por lo tanto, contra la decisión de las mismas no cabe recurso alguno. La cuestión clave es la pregunta sobre si realmente es importante este instrumento o se puede prescindir de él, una de las cuestiones a examinar es que, recordemos, si estamos en presencia de una decisión del órgano de selección que impide al opositor continuar en el procedimiento (suspenso, exclusión por no comparecer en tiempo y forma a un ejercicio, o similar) estaríamos en presencia de un acto de trámite cualificado, lo que supone que solo cabe formular un recurso administrativo, en ningún caso la reclamación, y en el caso de otra clase de reclamaciones, es preciso tener en cuenta que al estar en presencia de actos de trámite no cualificados, no cabe recurso administrativo alguno, pero tampoco hay indefensión, dado que el objeto de todas esas reclamaciones pueden ser incorporadas en recurso administrativo al finalizar el procedimiento.
Es el momento de realizar una revisión profunda e integral de la gestión, de los tipos de pruebas selectivas y la composición y funciones de los órganos de selección
Lo expuesto anteriormente, como puede comprobar el lector supone que, si se cumplen de forma razonable los plazos legalmente establecidos, tanto en la gestión administrativa del procedimiento incluida la resolución de recursos, como en el desarrollo de los ejercicios por órganos con dedicación exclusiva, el cumplimiento de los límites temporales establecidos por el vigente marco legal (3 años) no debería ser un problema. Ahora bien, la realidad que nos encontramos, como ya hemos expuesto anteriormente, presenta graves problemas de medios de gestión, a pesar de la incorporación de la administración digital incluido el uso de los conflictivos instrumentos técnicos de la IA a las administraciones, y la ausencia de órganos especializados en la selección, especialmente en las entidades locales, que anticipamos difícilmente podrán justificar una demora que resulte reconducible al concepto de «excepcional». Estimamos que es el momento de realizar una revisión profunda e integral de la gestión y especialmente de los tipos de pruebas selectivas y la composición y funciones de los órganos de selección, así, como una reflexión sobre el ejercicio de las potestades de selección de los empleados públicos por aquellas administraciones que carecen de medios adecuados para su correcta implementación en tiempo y forma.
VI. Los efectos de una declaración de caducidad de la Oferta de empleo público
Es preciso realizar una serie de consideraciones a este respecto, de entrada, podemos afirmar siguiendo a Chaves (10) que, si se declara la invalidez de la oferta, en este caso, por su caducidad, se produce «la invalidez en cascada de los actos de ella dependientes como son las convocatorias», y por lo tanto, procede examinar los efectos sobre las mismas, ahora bien, también resulta esencial tener en cuenta que nos encontramos en el ámbito de la ejecución de una sentencia judicial, lo que supone que su configuración y desarrollo no es reconducible a los términos ordinarios de un procedimiento administrativo, sino que responde a un propio marco normativo específico, a este respecto resulta de gran interés la consulta a los trabajos de Chaves García y Peña Molina. (11)
1. La importancia del «petitum procesal»
Estamos en presencia de una cuestión esencial que determinara los efectos de las sentencias anulatorias por caducidad de la oferta de empleo público, son los términos del «petitum» en el proceso contencioso-administrativo, estamos en presencia de una cuestión clave como destaca, entre otras muchas, la sentencia del Tribunal Supremo, sala de lo contencioso-administrativo de 21 de octubre de 2024 (rec. n.o 3281/2022) sobre la necesaria correlación entre pretensiones de la demanda y extensión de la ejecución de la sentencia estimatoria, así declara el tribunal:
«…un principio procesal básico: que los tribunales juzgan dentro de las pretensiones de las partes, lo que no es sino un cabal entendimiento del principio de congruencia procesal (cfr. artículo 33.1 de la LJCA). Ese límite muestra que, junto con los hechos, la parte fundamental de una demanda es el suplico o petitum, en el que se "fijará con claridad y precisión lo que se pida" (cfr. artículo 399.1 in fine de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, en adelante, LEC). Y lo "que se pida" en el proceso contencioso-administrativo son las pretensiones de los artículos 31 y 32 de la LJCA, de las que nos fijamos en dos: una indispensable, la de anulación, y otra que queda a la disposición y determinación de la parte: la de "… reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas la indemnización de los daños y perjuicios, cuando proceda"».
El alcance de los efectos de la anulación de una oferta de empleo público por caducidad, vendrá determinado en gran medida por el contenido del petitum procesal
En este caso la cuestión objeto de examen era si la ejecución de una sentencia que ha ordenado la retroacción de proceso selectivo y la repetición de algún ejercicio para los aspirantes comporta, de superarse el mismo con obtención de plaza o puesto, el derecho del aspirante al percibo de las retribuciones correspondientes a dicha plaza o puesto con efectos al momento en que debió ser inicialmente nombrado. Y lo esencial y clave a los efectos de nuestras consideraciones es que el Tribunal Supremo considera que quien impugna un acto administrativo de mera exclusión de un proceso selectivo en curso (o eliminación en ejercicio, o mérito no evaluado en concurso de méritos) tiene que incluir en la demanda, por un lado, la pretensión de invalidez y reconocimiento del derecho a proseguir el procedimiento; y por otro lado, la pretensión de condena al abono de las remuneraciones que le hubieran correspondido para el caso de que si estimada la pretensión principal se obtuviese finalmente la plaza.
Visto este ejemplo, efectivamente, el alcance de los efectos de la anulación de una oferta de empleo público por caducidad, vendrá determinado en gran medida por el contenido del petitum procesal formulado por los recurrentes, aunque como examinaremos posteriormente, en algunos casos, de forma excepcional, en la fase de ejecución los tribunales adoptan criterios de ejecución que amplían ese petitum, nos referimos a la figura de creación judicial de los denominados «terceros de buena fe».
2. La ejecución de la declaración de nulidad de los tribunales se ejecuta en los términos que fije el órgano jurisdiccional
Cuando se produce una resolución judicial que procede a la anulación de un determinado acto administrativo, en el caso de la oferta de empleo público con naturaleza de acto administrativo de carácter general, no resulta de aplicación las previsiones de los artículos 71.2 y 73 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA), que ampara el mantenimiento de actos firmes, de manera que la administración afectada no podrá acudir a los instrumentos de conversión, conservación y convalidación de los actos administrativos, conforme las previsiones de los artículos 50, 51 y 52 de la LPAC, esto supone que los términos y alcance de los efectos de la declaración de anulación de la oferta de empleo público serán necesariamente y exclusivamente los fijados en la sentencia judicial, quedando fuera del ámbito de decisión y actuación de la administración cualquier otra actuación que intente desviarse de la decisión judicial, tal como establece el artículo 108.2 de la LJCA, que establece: «Si la Administración realizare alguna actividad que contraviniera los pronunciamientos del fallo, el Juez o Tribunal, a instancia de los interesados, procederá a reponer la situación al estado exigido por el fallo y determinará los daños y perjuicios que ocasionare el incumplimiento».
3. Examen de los posibles efectos en función del estado de implementación de las convocatorias
3.1. Los efectos de la sentencia sobre los procedimientos de selección finalizados dentro del plazo de los tres años
A nuestro juicio, estos procedimientos no estarán afectados en absoluto por la declaración de caducidad de la oferta, ya que los mismos al estar finalizados en su integridad dentro del plazo legal de los tres años, estarían plenamente amparados en el cumplimiento de los plazos legalmente establecidos. Extender una posible caducidad posterior de la oferta, pero referida a procedimientos selectivos posteriores extemporáneos, supondría una revocación de actos administrativos firmes ajustados a derecho, lo cual no ampara nuestra legislación, ya que, resulta imposible que un Tribunal cuya función es el control de la legalidad de la actuación administrativa, a posteriori, revoque un procedimiento selectivo que resulta plenamente ajustado a derecho en todas sus fases, es decir, se ha implementado correctamente sin que la oferta este incursa en ese momento en caducidad.
3.2. Los efectos de la sentencia sobre los procedimientos de selección finalizados fuera del plazo de los tres años
Como ya hemos indicado al inicio de este apartado el efecto cascada de la anulación de la oferta de empleo público por su caducidad, afecta directamente a todos los actos posteriores, incluidas sin duda alguna las convocatorias realizadas a su amparo, ahora bien, las situaciones fácticas de implementación son diferentes y por ende podrían ser también sus consecuencias, en primer lugar, el alcance del «petitum» procesal al amparo del cual se ha declarado la caducidad de la oferta, y en segundo lugar, la posible aplicación de la construcción judicial de los «terceros de buena fe», que vamos a examinar a continuación.
La cuestión de los «terceros de buena fe» es una construcción judicial relativamente reciente
La cuestión de los «terceros de buena fe» es una construcción judicial relativamente reciente, que ha sido objeto de estudio con detalle en varios trabajos de Chaves y también de Peña (12) a los que nos remitimos dados los límites de extensión de un artículo, por ello, nos vamos a limitar a un breve examen de los últimos pronunciamientos de la Jurisprudencia al respecto, así, de entrada, resultan de interés las sentencias del Tribunal Supremo, sala de lo contencioso-administrativo de 27 de enero de 2022, rec. n.o 8179/2019, 28 de marzo de 2022, Rec. n.o 6160/2020, 7 de febrero de 2024, rec. n.o 6872/2021 y 13 de mayo de 2024, rec. n.o 1240/2022.
Ahora bien, la que estimamos de mayor interés es la última dictada por el Tribunal Supremo, sala de lo contencioso, sentencia de 3 marzo de 2025, rec. n.o 5112/2022, en esta el tribunal reitera la doctrina anterior y formula unas conclusiones sobre los requisitos que deben concurrir que resultan de ayuda inestimable para los operadores jurídicos, así comienza señalando que el objeto de la sentencia es:
«… matizar, si procede, la jurisprudencia referida a los terceros de buena fe. En concreto para determinar si respecto de aquellos que superaron el proceso selectivo, y obtuvieron plaza, al retrotraerse el procedimiento, se infringe su buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica en el caso de no superar esa fase en la que se apreció la nulidad».
En la sentencia el Tribunal Supremo mantiene la doctrina jurisprudencial y delimita de forma precisa los requisitos que deben concurrir para la posible aplicación de la doctrina de los «terceros de buena fe», en concreto:
No existe una solución univoca con respecto a los efectos en terceros de buena fe
A la vista de lo expuesto, en estos casos de anulación de la oferta de empleo público y por lo tanto sus consecuencias en cascada sobre los procedimientos selectivos desarrollados en situación de caducidad, no existe una solución univoca con respecto sobre sus efectos a terceros de buena fe, de forma, que resultará esencial, en primer lugar, el petitum procesal, y, en segundo lugar, la comparecencia de los terceros en el fase de ejecución de la sentencia, y finalmente la evaluación de forma individualizada de las condiciones que concurran en cada caso, conforme los criterios del Tribunal Supremo expuestos anteriormente.
3.3. Los efectos directos de la sentencia sobre los procedimientos de selección en ejecución.
Aquí nos encontramos con una situación peculiar, dado que, por un lado, se ha comenzado un procedimiento selectivo, pero el mismo no ha finalizado, de manera que la cuestión esencial, es si la imposibilidad legal de continuar con el mismo, ya que existe una declaración judicial de «caducidad» de la oferta, y desde luego ese procedimiento finalizaría con posterioridad al plazo límite de los 3 años, y podría generar una responsabilidad patrimonial tras la declaración de nulidad del acto administrativo previo (oferta de empleo público) que amparaba el procedimiento, esta cuestión la examinaremos a continuación con mayor detalle.
Es preciso advertir que en este caso no estamos en el supuesto de desistimiento de la administración, analizado por el Tribunal Supremo en su sentencia de 17 de junio de 2025, Rec. n.o 3139/2023, en el cual se establece que la administración solo podrá desistir, motivadamente, en los supuesto y requisitos previstos legalmente, de manera que la administración carece de habilitación general para desistir de un procedimiento iniciado, y como decíamos esta posibilidad no resulta de aplicación dado que estamos en fases de ejecución de sentencia.
3.4. Los efectos directos de la sentencia sobre los procedimientos de selección sin convocar.
En este caso no hay duda alguna ni debate posible, no procede realizar actividad alguna de convocatoria, ya que no existe acto administrativo general que ampare esa decisión.
4. Condiciones que podrían amparar una responsabilidad patrimonial de la administración.
4.1. Consideraciones Generales (13)
De entrada debemos comenzar por el examen de lo establecido en el artículo 32.1, en su párrafo segundo, de la Ley 40/2015 (LRJSP), en concreto: «la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización», del tenor literal del »citado precepto se desprende que del hecho cierto de la invalidación de un acto administrativo no cabe presuponer sin más la existencia de una responsabilidad objetiva y directa a la que deba hacer frente la Administración autora del acto invalidado, sino que para el reconocimiento de una responsabilidad patrimonial es preciso que el daño causado por lo la disposición o el acto declarados ilegales mientras aquella estuvo en vigor o hasta la anulación del acto, ha de ser efectivo, evaluable e individualizado en relación con persona o grupo de personas y, además, antijurídico, en el sentido de que quien lo sufre no esté obligado a soportarlo.
La jurisprudencia con carácter general ha estimado necesario tomar en consideración las peculiaridades del caso concreto
Por otro lado, la jurisprudencia con carácter general ha estimado necesario tomar en consideración las peculiaridades del caso concreto, examinando la índole de la actividad administrativa en que se ha dictado el acto y valorando la fundamentación que la Administración le ha dado, así, la jurisprudencia ha procedido a establecer diferentes supuestos:
- a) Cuando sean actos administrativos que contienen elementos discrecionales los que llegan a ser anulados, se considera que los ciudadanos afectados están obligados a soportar el daño ocasionado.
- b) Cuando se trate de actos administrativos para los que la Administración hubiera ejercitado potestades regladas aplicando algún concepto jurídico indeterminado se podría apreciar la responsabilidad patrimonial de la Administración cuando la anulación del acto causante de lesión se derive de una aplicación incorrecta del concepto jurídico indeterminado.
- c) Cuando se trate de actos administrativos en los que la Administración haya aplicado normas de carácter absolutamente reglado resulta más fácilmente admisible el reconocimiento del derecho a la indemnización en los casos en que la actuación administrativa causante del daño haya sido objeto de anulación, sin perjuicio del margen de tolerancia que también se le reconoce a la Administración en la aplicación de las normas, pues ni siquiera en estos casos está garantizado el reconocimiento del derecho al resarcimiento del daño, toda vez que se viene admitiendo que de la anulación de la actividad administrativa no se derive responsabilidad patrimonial cuando la decisión adoptada por la Administración aparezca razonablemente fundada y, por ello, sea una de las alternativas admisibles en Derecho, sin perjuicio de que en vía administrativa o jurisdiccional haya sido anulada.
En estos casos, la indemnización se podría reclamar en el mismo proceso judicial en el que se impugna el acto o disposición, para que la correspondiente sentencia o en la pieza separada de ejecución de sentencia, se reconozca el derecho a la indemnización correspondiente por los daños que este hubiere sufrido; pero también, alternativamente, una vez dictada la sentencia anulatoria, se podrá efectuar la reclamación de la indemnización dentro del plazo de un año desde que se hubiera producido la notificación de la sentencia anulatoria del acto o disposición (artículo 67.1, párrafo segundo, LPAC).
La apreciación de la antijuridicidad de la actuación no es tarea sencilla
Pues bien, con relación a los actos administrativos anulados la apreciación de la antijuridicidad de la actuación no es tarea sencilla, y de hecho la jurisprudencia ha incorporado dos interpretaciones diferentes, en concreto:
- a) Una considera que estamos en un sistema de estricta responsabilidad objetiva considera que los daños causados por actos ilegales son inexorablemente antijurídicos y, por tanto, indemnizables sin que las víctimas tengan obligación de soportarlos, así las sentencias del Tribunal Supremo de 22 de diciembre de 2000, Rec. n.o 7099/1995 y 27 de marzo de 2003, Rec. n.o 339/2000.
- b) Otra corriente considera que ha de exigirse una ilegalidad cualificada para considerar antijurídicos y, por tanto, indemnizables los daños producidos por actos administrativos ilegales. Es la llamada «doctrina del margen de tolerancia», examinada con detalle por Doménech, (14) así, el Tribunal Supremo en sus sentencias de 27 de mayo de 2004 (recurso n.o 556/2000), 14 de febrero de 2006 (recurso n.o 256/2002) y 31 enero 2008 (recurso 4065/2003): «siempre que el actuar de la Administración se mantuviese en unos márgenes de apreciación no solo razonados sino razonables debería entenderse que no podría hablarse de existencia de lesión antijurídica, dado que el particular vendría obligado por la norma que otorga tales potestades discrecionales a soportar las consecuencias derivadas de su ejercicio».
También es preciso destacar la sentencia de 14 julio de 2008 (recurso 289/07) «si la decisión administrativa refleja una interpretación razonable de las normas que aplica enderezada a satisfacer los fines para los que le ha atribuido la potestad que ejercita no hay lugar a indemnización», y también la STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 22 de abril de 2016, rec. n.o 4080/2014. Finalmente, la sentencia del Tribunal Supremo de 27 de septiembre de 2017 (recurso n.o 1777/2016) destaca que:
«No es cierto que este Tribunal haya abandonado la mencionada doctrina vinculada a la actuación razonable de la Administración cuando ejercita potestades que le confiere la norma habilitante de manera discrecional. Basta para ello con citar la más reciente jurisprudencia de este Tribunal Supremo para concluir en la plena vigencia de dicha doctrina, como ponen de manifiesto las sentencias de 16 de septiembre de 2009 (recurso de casación 9329/2004) y la más reciente sentencia 3791/2015. RES: 2425/2016\'2425/2016, de 14 de noviembre (recurso de casación 3791/2015), que precisamente la examina y delimita, para concluir que no comportaba, en aquellos supuestos, reconocer la exclusión de la antijuridicidad, pero aceptando que es admisible dicha doctrina».
Finalmente, es muy importante añadir otro elemento que incide directamente en la determinación de la responsabilidad, así, la STS, sala de lo contencioso, n.o 137/2025, de fecha 10 de febrero de 2025, que resuelve una importante cuestión sobre la responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de la anulación judicial de la adjudicación de un contrato administrativo, otorga una relevancia especial al principio de confianza legítima.
4.2. Examen de supuestos específicos de responsabilidad en anulación de procesos selectivos
Así, estimamos que resulta de gran interés e ilustrativo recoger algunos pronunciamientos judiciales sobre algunos conceptos que pueden ser objeto de reconocimiento en una responsabilidad patrimonial en el caso de la anulación de un proceso selectivo, en concreto:
a) Gastos originados por la preparación del proceso selectivo
Así, es preciso destacar que la jurisprudencia se ha mostrado contraria a su conceptualización como daño indemnizable, al considerar que la concurrencia a un proceso selectivo es una elección que hace el aspirante, quien debe asumir el resultado —favorable o desfavorable— del desarrollo de las pruebas, sin posibilidad de repercutir el coste que conlleva su preparación al erario público. Así, el Tribunal Supremo, en su sentencia de 1 de abril de 2003, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6.ª, Rec. n.o 10783/1998. declara que: «el concurrir o no a unas pruebas selectivas es una opción libremente hecha que presupone la asunción voluntaria de la necesidad de hacer un esfuerzo: dedicar un tiempo determinado a preparar el programa, en detrimento, incluso, como es aquí el caso, del tiempo de ocio, y asumiendo también el riesgo de que ese esfuerzo no culminase con la finalidad perseguida».
b) Daño Moral
El daño moral tiene un carácter «abstracto, espiritual y subjetivo», a fin de efectuar una valoración jurídica y económica ha de determinarse su existencia real. Para ello no es posible indagar en la inmanencia del dolor o daño; en cambio, sí cabe examinar si ese daño moral trasciende de un daño real que no había por qué soportar. A través de esta vía se podrá objetivar el daño moral en los términos que requiere el artículo 32.2 de la LRJSP, es decir, que pueda ser calificado como «efectivo», «evaluable económicamente» e «individualizado», así, la STS, sala de lo contencioso, de 1 de abril de 2003, Rec. n.o 10783/1998, aprecia la existencia de un daño moral y, subrayando la singularidad del caso, admite: «que el cambio de situación derivada de la anulación (de nombramiento subsiguiente a la anulación de las bases de la convocatoria), la necesidad ulterior de concurrir a nuevas pruebas selectivas, etc. ha causado un daño psíquico que incluso ha podido trascender al ámbito familiar de los reclamantes, creándoles una situación incómoda también en el ámbito profesional que no tenían el deber de soportar»; este mismo criterio se mantiene en la Sentencia Tribunal Supremo, sala de lo contencioso, de 21 de octubre de 2004, Rec. n.o 2830/2000, en la que también reconoce que se ha ocasionado un padecimiento moral cierto, apreciado sobre la base de las circunstancias concurrentes, sin exigir su acreditación stricto sensu.
Resultaría muy difícil la exigencia de responsabilidad patrimonial de la administración, en el caso de anulación de la oferta
A la vista de lo anteriormente expuesto, a nuestro juicio, en el caso de procesos selectivos convocados con anterioridad a la sentencia de 2025, por la cual se fija de forma clara y rotunda la doctrina de la caducidad de la oferta de empleo público, resultaría muy difícil la exigencia de responsabilidad patrimonial de la administración, en el caso de anulación de la oferta, y por ende, en cascada de los procedimientos convocados y terminados como aquellos pendientes de resolución, ahora bien, la situación cambia radicalmente para el futuro, dado que ya no será posible alegar un desconocimiento o incorrecta aplicación de una marco legal reglado, de forma que no existirían «márgenes de apreciación razonados y razonables», por ello, conforme lo expuesto anteriormente surgiría una responsabilidad patrimonial. Ahora bien, cuestión diferente es que la reclamación cumpla los requisitos legales de acreditación de los daños, en concreto que ha de ser efectivo, evaluable e individualizado.
VII. Consideraciones finales
Primera. Esta nueva situación es un importante impulso a la obligación y necesidad de realizar una reflexión sobre la necesaria reforma de los actuales sistemas de selección, tipos de ejercicios y la gestión del desarrollo de los procedimientos selectivos, y en especial su profesionalización absoluta, cuestión esta que llevamos mucho tiempo reivindicando en anteriores trabajos. (15) Ahora bien, a nuestro juicio como hemos expuesto, un examen del vigente marco legal procedimental, formalmente no presenta un problema de cumplimiento de plazos, pero donde si tenemos un grave problema, es especialmente en las entidades locales medianas y pequeñas, ya que estas realmente carecen de medios adecuados para gestionar y desarrollar procesos selectivos en los plazos legalmente establecidos, aunque también son conocidas disfunciones temporales en entidades locales mayores (Ayuntamientos y Diputaciones Provinciales). Esta situación nos lleva al punto central del problema en estas entidades que es esencialmente el rechazo a ceder sus competencias sobre selección a otras administraciones de ámbito territorial superior (aunque la experiencia de colaboración de las Diputaciones Provinciales, a la vista de lo ocurrido por ejemplo con la administración digital, no es esperanzadora) u organizaciones especializadas y profesionales (Institutos o Escuelas autonómicas de Administración Pública), dada la existencia real de múltiples intereses al respecto, en muchos casos espurios.
Segunda. El Tribunal Supremo parece que cierra un largo período de debates e incertidumbres con relación al incumplimiento del límite de 3 años en la ejecución de la oferta de empleo público, calificando el mismo de «caducidad» y no de irregularidad no invalidante.
En esta decisión del Tribunal incorpora además dos cuestiones que suponen la aparición de una cierta incertidumbre, en concreto, qué debemos entender por el término «procedimiento de selección», a nuestro juicio, este finaliza con la propuesta final de aprobados que eleva el órgano de selección, y, por otro lado, la cuestión referida a qué debemos entender por «situaciones excepcionales», y a nuestro juicio, nos encontramos ante una referencia clara a las situaciones de «fuerza mayor», que exigirá siempre el examen caso a caso de su concurrencia, con lo cual en esta cuestión seguimos con límites muy difusos, dado su sometimiento a una valoración puntual e individualizada por parte de los tribunales.
Es preciso que las administraciones públicas tomen conciencia de la situación que genera la declaración de «caducidad»
Tercera. Es preciso que las administraciones públicas tomen conciencia que esta nueva situación que genera la declaración de «caducidad», supone una serie de efectos legales que afectan tanto a las administraciones públicas (responsabilidad patrimonial de la administración), como a los propios ciudadanos opositores, que pueden verse en medio de un conflicto, a pesar de que su actuación personal y el procedimiento selectivo hayan sido conforme a derecho, si bien, parece que en estos casos la doctrina judicial de los "terceros de buena fe" pueden ser una solución.
Cuarta. Finalmente, debemos formular una advertencia sobre el alcance de todas estas consideraciones que responden a la doctrina del Tribunal Supremo y su sala de lo contencioso, pues es preciso indicar que en estos momentos existe una disfunción competencial entre la Jurisdicción Social y la Contencioso Administrativa, que afecta directamente a todos los actos administrativos que afectan a los empleados públicos con relación jurídico laboral, y que está siendo fuente de múltiples problemas jurídicos por la ausencia de especialización administrativa e interpretaciones conforme principios específicos de carácter laboral privado, que colisionan de forma muy grave con el régimen jurídico administrativo por parte de la Jurisdicción Social, así, en el caso de ofertas de empleo público que incluyan exclusivamente plazas de personal laboral, está siendo atribuida la competencia judicial para su resolución a la Jurisdicción Social. A este respecto, resulta de gran interés por su carácter ejemplificativo la reciente sentencia del Tribunal Superior de Justicia. Sala de lo Contencioso, Sevilla, Sección 3ª, de 24 de julio de 2025, Rec. n.o 552/2023, que se declara incompetente en una supuesta caducidad de oferta de empleo público exclusivamente de personal laboral.
Por lo tanto, tanto los operadores jurídicos como gestores deben tener en cuenta que todas las consideraciones que hemos formulado en este trabajo deben ser situadas en el ámbito de las ofertas de plazas funcionariales o aquellas que incluyan plazas funcionariales y laborales, conforme estableció la Sala Especial de Conflictos del Tribunal Supremo en Auto de 12 de febrero de 2020, que considero que cuando resulta afectado tanto personal laboral como funcionarial o estatutario: «la Sala de lo Social del Tribunal Supremo viene manteniendo desde antiguo pacíficamente que la competencia corresponde a los órganos del orden contencioso-administrativo. Basta citar al respecto, por todas, la sentencia, de 21 de noviembre de 2017 (rcud. 2267/2015)», por lo tanto, si la oferta fuera exclusivamente para personal laboral no nos atrevemos a formular consideración jurídica alguna, dadas las disfunciones y colisiones entre ordenamientos que está generando permanentemente la Jurisdicción Social en el ámbito del empleo público con sus resoluciones (laborales indefinidos no fijos de plantilla, obligación de asignar funciones legales reservadas a funcionarios al personal laboral, etc.).