No es la primera vez que en los últimos tiempos se produce algún cambio normativo, ya sea de carácter legal o reglamentario, que pretende prorrogar la entrada en vigor de alguna/s de las previsiones contenidas en el texto que se modifica. Por ejemplo, y sin entrar en la oportunidad o legalidad de la modificación, el Real Decreto-Ley 11/2018 (LA LEY 14100/2018), el cual, en su artículo sexto, modifica la disposición final séptima de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LA LEY 15010/2015) para ampliar en dos años (del 2 de octubre de 2018 pasa al 2 de octubre de 2020) el plazo inicial de entrada en vigor de las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y el archivo único electrónico.
Asimismo, en materia estrictamente contractual, la Recomendación 24-09-2018: sobre aplicación del requisito de inscripción en el ROLECE del artículo 159 Ley 9/2017 (LA LEY 17734/2017) (LCSP), vino a señalar que mientras existiera la situación coyuntural (Opinión personal: debe seguir existiendo, sorprendentemente, ya que a fecha de hoy no ha manifestado que haya dejado de darse → más de un año) de «sobrecarga» en el proceso de tramitación de solicitudes de inscripción en el ROLECE procede la acreditación de la capacidad, solvencia y ausencia de prohibiciones de contratar se realizaría en la forma establecida con carácter general en la ley.
Adentrándonos ya en el estudio concreto del R.D. objeto del presente análisis, el pasado viernes se publicó en el BOE n.o 293, de 6 de diciembre 2019, el Real Decreto 716/2019, de 5 de diciembre (LA LEY 18555/2019), por el que se modifican el Real Decreto 773/2015, de 28 de agosto (LA LEY 13914/2015), por el que se modifican determinados preceptos del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre (LA LEY 1470/2001), y el Real Decreto 700/1988, de 1 de julio (LA LEY 1314/1988), sobre expedientes administrativos de responsabilidad contable derivados de las infracciones previstas en el título VII de la Ley General Presupuestaria (LA LEY 1781/2003) (entrada en vigor desde el día siguiente a su publicación el BOE, esto es, sábado 7 diciembre).
¿Cuál es la finalidad perseguida del Real Decreto?
De los datos extraídos del propio texto se pone de manifiesto que desde la promulgación del R.D. 773/15 (LA LEY 13914/2015) hasta el 30 de junio de 2019 hay más de 3.000 contratistas de obras y más de 4.600 contratistas de servicios con clasificación otorgada de acuerdo con la normativa vigente antes de su entrada en vigor. Dichas cifras representan aproximadamente un 53 % y un 63 % del número total de empresas clasificadas como contratistas de obras y como contratistas de servicios de las administraciones públicas respectivamente.
Por tanto, lo que se pretende con este R.D. es que alrededor de 8.000 empresas no pierdan su clasificación el próximo 31 de diciembre. Es decir, se busca extender, ante la previsible imposibilidad de hacer frente a la tramitación de una avalancha de aproximadamente 8.000 procedimientos de revisión, el régimen transitorio de validez y eficacia de las clasificaciones previsto en el R.D. 773/2015 (LA LEY 13914/2015), que vencía el próximo mes de enero del 2020 de la forma que a continuación se desglosará.
Principales cambios que introduce la norma
- A. Se modifican determinados preceptos del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre (LA LEY 1470/2001), con el objeto de alterar el régimen transitorio establecido inicialmente para validez y eficacia de la clasificación exigible para los contratos de obras.
Queda modificada la DT 2ª del R.D. 773/2015 (LA LEY 13914/2015) de la siguiente forma:
| TEXTO ANTERIOR | TEXTO ACTUAL |
«Para los contratos de obras cuyo plazo de presentación de ofertas termine antes del día uno de enero de 2020las clasificaciones en los subgrupos incluidos en el artículo 26 del Reglamento surtirán sus efectos, con el alcance y límites cuantitativos determinados para cada subgrupo y categoría de clasificación, tanto si fueron otorgadas en los términos establecidos por el presente real decreto como si lo fueron con anterioridad a su entrada en vigor y en los términos establecidos por el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (LA LEY 1470/2001), de acuerdo con el siguiente cuadro de equivalencias»: | «1. Para los contratos de obras cuyo plazo de presentación de ofertas termine antes del día 1 de enero de 2021las clasificaciones en los subgrupos incluidos en el artículo 25 del Reglamento surtirán sus efectos, con el alcance y límites cuantitativos determinados para cada subgrupo y categoría de clasificación, tanto si fueron otorgadas en los términos establecidos por el presente real decreto como si lo fueron con anterioridad a su entrada en vigor y en los términos establecidos por el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (LA LEY 1470/2001), de acuerdo con el siguiente cuadro de equivalencias (se mantiene el mismo cuadro de equivalencias) 2. Para los contratos de obras cuya cuantía no supere los cinco millones de euros y cuyo plazo de presentación de ofertas termine entre el día 1 de enero de 2021 y el día 31 de diciembre de 2021, ambos inclusive, las clasificaciones a las que se refiere el apartado anterior surtirán sus efectos de acuerdo con las reglas fijadas en dicho apartado. Para los contratos de cuantía superior a cinco millones de euros y cuyo plazo de presentación de ofertas termine entre el día 1 de enero de 2021 y el día 31 de diciembre de 2021, ambos inclusive, será requisito indispensable disponer de la categoría de clasificación exigida para el contrato según lo dispuesto en el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre (LA LEY 1470/2001), de acuerdo con la redacción dada al mismo por este real decreto». |
| | | | |
| | Categoría del contrato | Categoría Real Decreto 1098/2001 (LA LEY 1470/2001) | |
| | 1 | A o B | |
| | 2 | C | |
| | 3 | D | |
| | 4 | E | |
| | 5 | F | |
| | 6 | F | |
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Por lo tanto, se producen los siguientes cambios:
- ✓ Se produce una graduación de la extensión del plazo de validez de las clasificaciones en función de la cuantía de los contratos de obras, de manera que la extensión de plazo sea de un año (hasta enero del 2021) para los contratos cuya cuantía requiera disponer de la máxima categoría de clasificación (precio superior a 5.000.000 euros), ampliando el plazo en dos años para el resto de los casos (hasta enero del 2022).
- ✓ Se busca también incentivar a las empresas que disponen de clasificaciones más elevadas para que insten lo antes posible la revisión de su clasificación, permitiendo una distribución más uniforme en el tiempo del proceso de revisión y otorgamiento de clasificaciones.
- B. Se modifica la disposición transitoria tercera de dicho real decreto alterando el régimen transitorio establecido inicialmente para validez y eficacia de la clasificación exigible para los contratos de servicios otorgados con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto 773/2015 (LA LEY 13914/2015).
Queda modificada la DT 3ª del R.D. 773/2015 (LA LEY 13914/2015) de la siguiente forma:
| TEXTO ANTERIOR | TEXTO ACTUAL |
«A partir de la entrada en vigor del presente real decreto no será exigible la clasificación para los contratos de servicios. Para los contratos de servicios cuyo plazo de presentación de ofertas termine antes del día uno de enero de 2020 las clasificaciones en los subgrupos incluidos en el artículo 37 del Reglamento surtirán sus efectos, con el alcance y límites cuantitativos determinados para cada subgrupo y categoría de clasificación, tanto si fueron otorgadas en los términos establecidos por el presente real decreto como si lo fueron con anterioridad a su entrada en vigor y en los términos establecidos por el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (LA LEY 1470/2001), de acuerdo con el siguiente cuadro de equivalencias: | «1. A partir de la entrada en vigor del presente real decreto no será exigible la clasificación para los contratos de servicios. 2. Para los contratos de servicios cuyo plazo de presentación de ofertas termine antes del día 1 de enero de 2021 las clasificaciones en los subgrupos incluidos en el artículo 37 del Reglamento surtirán sus efectos, con el alcance y límites cuantitativos determinados para cada subgrupo y categoría de clasificación, tanto si fueron otorgadas en los términos establecidos por el presente real decreto como si lo fueron con anterioridad a su entrada en vigor y en los términos establecidos por el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (LA LEY 1470/2001), aprobado por el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre (LA LEY 1470/2001), de acuerdo con el siguiente cuadro de equivalencias (se mantiene el mismo cuadro de equivalencias) 3. Hasta el día 1 de enero de 2016, las clasificaciones vigentes a la fecha de entrada en vigor del presente real decreto, otorgadas de acuerdo con lo establecido en el citado Real Decreto 1098/2001 (LA LEY 1470/2001), correspondientes a los subgrupos de clasificación existentes con anterioridad a la entrada en vigor del presente real decreto y no incluidos en el artículo 37 del Reglamento, seguirán surtiendo efectos de acreditación de la solvencia del empresario para aquellos contratos en cuyos pliegos se admita como criterio alternativo de selección la clasificación en tales subgrupos. Las clasificaciones otorgadas en dichos subgrupos quedarán extinguidas a dicha fecha, practicándose de oficio las modificaciones correspondientes a sus asientos en los Registros de licitadores y empresas clasificadas en que figuren inscritas. 4. Para los contratos de servicios cuya cuantía no supere 1.200.000 euros y cuyo plazo de presentación de ofertas termine entre el día 1 de enero de 2021 y el día 31 de diciembre de 2021, ambos inclusive, las clasificaciones a las que se refiere el apartado 2 surtirán sus efectos de acuerdo con las reglas fijadas en dicho apartado. Para los contratos de cuantía superior a 1.200.000 euros y cuyo plazo de presentación de ofertas termine entre el día 1 de enero de 2021 y el día 31 de diciembre de 2021, ambos inclusive, solo serán eficaces las clasificaciones otorgadas según lo dispuesto en el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre (LA LEY 1470/2001), de acuerdo con la redacción dada al mismo por este real decreto.» |
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| | Categoría actual | Categoría Real Decreto 1098/2001 (LA LEY 1470/2001) | |
| | 1 | A | |
| | 2 | B | |
| | 3 | C | |
| | 4 | D | |
| | 5 | D | |
| | | | |
| Hasta el día 1 de enero de 2016, las clasificaciones vigentes a la fecha de entrada en vigor del presente real decreto, otorgadas de acuerdo con lo establecido en el citado Real Decreto 1098/2001 (LA LEY 1470/2001), correspondientes a los subgrupos de clasificación existentes con anterioridad a la entrada en vigor del presente real decreto y no incluidos en el artículo 37 del Reglamento, seguirán surtiendo efectos de acreditación de la solvencia del empresario para aquellos contratos en cuyos pliegos se admita como criterio alternativo de selección la clasificación en tales subgrupos. Las clasificaciones otorgadas en dichos subgrupos quedarán extinguidas a dicha fecha, practicándose de oficio las modificaciones correspondientes a sus asientos en los Registros de licitadores y empresas clasificadas en que figuren inscritas. |
Por lo tanto, se dan los siguientes cambios:
- ✓ Se produce también una graduación de la extensión del plazo de validez de las clasificaciones en función de la cuantía de los contratos de servicios, de manera que la extensión de plazo sea de un año (hasta enero del 2021) para los contratos cuya cuantía superior a 1.200.000 euros, ampliando el plazo en dos años para el resto de los casos (hasta enero del 2022).
- C. Se modifica la disposición transitoria cuarta de dicho real decreto alterando el régimen transitorio establecido inicialmente relativo a la vigencia de las clasificaciones otorgadas antes de la entrada en vigor del Real Decreto 773/2015 (LA LEY 13914/2015).
Queda modificada la DT 3ª del R.D. 773/2015 (LA LEY 13914/2015) de la siguiente forma:
| TEXTO ANTERIOR | TEXTO ACTUAL |
«Las clasificaciones otorgadas con fecha anterior a la entrada en vigor del presente real decreto perderán su vigencia y eficacia el día uno de enero de 2020, procediéndose a su baja de oficio de los Registros de licitadores y empresas clasificadas en que figuren inscritas». | «Las clasificaciones otorgadas con fecha anterior a la entrada en vigor del presente real decreto perderán su vigencia y eficacia el día 1 de enero de 2022, procediéndose a su baja de oficio de los Registros de licitadores y empresas clasificadas en que figuren inscritas. Lo anterior se entenderá sin perjuicio de lo previsto en las disposiciones transitorias segunda y tercera del presente real decreto». |
- ✓ El cambio reseñable es que, con carácter limitativo, en cuanto a la fecha máxima para adaptar las clasificaciones concedidas con anterioridad a la entrada en vigor del R.D. 773/2015 (LA LEY 13914/2015) → 1 de enero de 2022 (se prolonga este plazo en 2 años), dejando a salvo el nuevo régimen señalado en las DT 2ª y 3ª dado por la nueva redacción.
- ✓ También, por tanto, a partir del 1 de enero de 2022 perderán definitivamente su vigencia y eficacia las clasificaciones «por letras».
- D. Se modifica el Real Decreto 700/1988, de 1 de julio (LA LEY 1314/1988), sobre expedientes administrativos de responsabilidad contable derivados de las infracciones previstas en el título VII de la Ley General Presupuestaria (LA LEY 1781/2003).
Se añade un tercer apartado al artículo 3º del arriba citado R.D.:
| TEXTO ANTERIOR | TEXTO ACTUAL |
| | «El plazo máximo de tramitación y notificación de la resolución de los expedientes administrativos será de seis meses». |
Análisis crítico
- - ¿Quién y cómo se garantiza que podamos hablar de un porcentaje cercano al 100% al término del nuevo plazo?
Datos objetivos: desde la promulgación del R.D. 773/2015 (LA LEY 13914/2015) hasta el 30 de junio de 2019 han transcurrido más de 4 años, habiéndose adaptado a la normativa vigente el 47% para contratistas de obras y el 37% para las de servicios. Teniendo en cuenta estos datos, nada indica que estemos cerca del 100% de empresas inscritas y clasificadas bajo el nuevo plazo concedido. Por tanto, me pregunto si nos volveremos a encontrar frente a otro nuevo modificado de las Disposiciones Transitorias (prórroga de la prórroga que prorrogaba).
- - ¿Dónde radica el problema en el proceso de adaptación de clasificación de las empresas?
La adaptación de las clasificaciones de estas empresas a las nuevas reglas establecidas en el repetido Real Decreto exige que por los interesados se inste la tramitación de un procedimiento de revisión. El Ministerio de Hacienda achaca los problemas a que estas solicitudes de revisión no se han escalonado suficientemente a lo largo del período transitorio. Sin embargo, no se señalan las causas concretas, ni cuantas solicitudes están siendo tramitadas en la actualidad (desde 30 de junio del presente año hasta la publicación en el BOE (diciembre de 2019) de este R.D. → transcurren 5 meses).
¿Dónde se puede producir el fallo?
- a) En la falta de implicación de las empresas en ajustar sus clasificaciones a la normativa vigente: pues esta «dejadez» no debería suponer, en mi humilde opinión, que la administración se vea obligada a aprobar prórrogas de las prórrogas sin que se tengan garantías reales y suficientes de que finalmente se obtenga el resultado esperado. Además, me pregunto: ¿Y qué pasa con las empresas que diligentemente, y en tiempo, han cumplido con las exigencias?, ¿Qué imagen estaremos proyectando de nuestras administraciones, cuando ante posibles vicisitudes que puedan surgir, se proyecta la creencia de que no pasa nada ya que vendrá otra prórroga (de la prórroga) ?, ¿Se estaría garantizando el principio de seguridad jurídica, es decir, de confianza de los operadores económicos y de los ciudadanos en nuestro ordenamiento?
- b) Fallos internos en el seno de la propia administración: no sería algo nuevo que la propia administración se ve «impotente» ante determinados trámites administrativos, sirva de ejemplo el ya mencionado de la Recomendación de la JCCA del Estado sobre la (no) exigencia del ROLECE prevista en el art. 159 LCSP (LA LEY 17734/2017). No cabe duda que el proceso de clasificación de empresas es complejo: análisis de la solvencia económica y financiera y de la técnica y profesional para contratar, pero esto no debería ser obstáculo para que la administración disponga de los medios necesarios para garantizar el pleno cumplimiento de las normas por ella aprobadas. En estos supuestos, parece que estuviéramos ante el dicho de «empezar a construir la casa por el tejado», esto es, se aprueban normas sin que se disponga de los mecanismos necesarios para garantizar y poder exigir su cumplimiento.
En resumen, toca continuar con la clasificación por LETRAS, por lo menos hasta enero del 2022.