No han sido pocas las ocasiones en la que desde esta sección de la Revista nos hemos ocupado del estatuto jurídico de los funcionarios interinos. Ciertamente se trata de una materia notablemente condicionada por la última doctrina jurisprudencial, sobre todo del TJUE y también de la legislación aplicable. Desde luego es necesario tener muy en cuenta la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada y también la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público cuyo artículo 1 modifica el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre.
Precisamente el artículo 10.5 del EBEP prevé que al personal funcionario interino le será aplicable el régimen general del personal funcionario de carrera en cuanto sea adecuado a la naturaleza de su condición temporal y al carácter extraordinario y urgente de su nombramiento, salvo aquellos derechos inherentes a la condición de funcionario de carrera.
Es esa naturaleza jurídico especial de la relación funcionarial interina la que condiciona el haz de derechos que le corresponde a esta clase de funcionarios públicos que siempre ha de ser compatible con las razones de su nombramiento, las posibilidades de la adscripción de la relación temporal y las condiciones de la prestación del servicio. En esta línea de reconocimiento de los derechos de los funcionarios públicos también a los funcionarios con una relación temporal o interina, derivada de la aplicación del principio de igualdad y específicamente del Derecho de la Unión, pero también considerando las especialidades de la relación funcionarial interina, se plantean problemas con el traslado en bloque de las normas que regulan las situaciones administrativas de los funcionarios. En este caso nos vamos a referir al derecho al pase a la situación de excedencia voluntaria por interés particular de los funcionarios.
Abordaremos esta cuestión al hilo de la sentencia del Tribunal Supremo, de 19 de enero de 2023, dictada en el recurso de casación 4531/21, que desestima el recurso de casación interpuesto contra una sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que a su vez desestimaba un recurso de apelación interpuesto frente a una sentencia de un Juzgado de lo Contencioso de esa localidad, desestimando el recurso interpuesto por una funcionaria interina contra una resolución administrativa que le deniega el pase a la situación administrativa de excedencia voluntaria por interés particular. Hay que señalar que la sentencia del Tribunal Supremo sigue la doctrina jurisprudencial del Alto Tribunal contenidas entre otras, en la sentencia de 17 de octubre de 2022, recurso de casación 6526/2020.
Las situaciones administrativas de los funcionarios públicos se regulan en el EBEP, y más en concreto en lo relativo a la excedencia voluntaria por interés particular, en el art. 89.2. A su vez, el artículo 15 del Real Decreto 365/95, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Situaciones Administrativas de los funcionarios civiles de la Administración General del Estado, regula también esta situación administrativa. Hay que señalar que la funcionaria recurrente pertenecía al Cuerpo de Gestión Procesal y Administrativa de la Administración de Justicia, siendo así que las situaciones administrativas de los funcionarios al servicio de la Administración de Justicia se regulan en los arts. 506 y ss. de la Ley Orgánica del Poder Judicial, siendo aplicable el EBEP en lo no previsto en esa Ley Orgánica, de conformidad con lo establecido en el art. 474.1 que establece con legislación supletoria la del Estado sobre función pública. El articulo 510 de la LOPJ contiene algunas normas en relación con el tipo de excedencia que nos ocupa pero que no suponen un aportación especial o adicional a lo regulado en el EBEP y en resto de la normativa estatal en materia de función pública.
La situación administrativa de servicios especiales es muy distinta de la excedencia voluntaria
Todo este cuerpo normativa regula la excedencia con la situación administrativa de excedencia voluntaria por interés particular siempre referida a los funcionarios de carrera, siendo así en consecuencia que de la legislación positiva se extrae la conclusión de que solo los funcionarios de carrera que se encuentren en servicio activo, y que cumplan determinados requisitos de prestación de servicios efectivos en un período de tiempo inmediatamente anterior a la solicitud del cambio de situación administrativa, podrán ser acreedores del mencionado cambio. La razón de ser de esta restricción del derecho a la excedencia voluntaria por razones de interés particular se encuentra en la característica fundamental que adorna la relación de servicio de los funcionarios públicos, a saber, la inamovilidad. El ejercicio de potestades públicas, que el art. 9 del EBEP atribuye en exclusiva a funciones públicos exige objetividad en su actuación y también la garantía de que no van a poder ser removidos de su puesto de trabajo sino es por las causas establecidas en la Ley. Lo anterior conlleva permanencia en el puesto y por tanto la posibilidad de que esa relación de servicio de carácter permanente pueda ser interrumpida de acuerdo con las previsiones y supuestos contenidos en la ley. Entre ellos está la excedencia cuando el funcionario, por razones de interés particular desee suspender su relación de servicio. La excedencia garantiza el derecho al reingreso si se dan las condiciones establecidas en la Ley, lo que supone una suspensión y una extinción de la relación funcionarial como consecuencia de la excedencia.
A partir de lo anterior, parece justificado que las tres sentencias dictadas en este asunto lleven a la misma conclusión. Efectivamente la sentencia del Tribunal Supremo desestima el recurso de casación, confirmando la de la Sala de Madrid, que a su vez había desestimado el recurso de apelación contra la del Juzgado. Para el Alto Tribunal, no se conculca el Derecho de la Unión, y en concreto el Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada. Ya nos hemos referido en distintas ocasiones a esa norma y a la jurisprudencia del TJUE que lo interpreta. Solo recordar que el concepto de «condiciones de trabajo», sobre el que gira aquel acuerdo supone que los trabajadores y los empleados públicos en particular, sea cual sea la naturaleza de su relación, deben de tener los mismos derechos, especialmente en los casos de relaciones de carácter temporal, supuestos estos en los que no es conforme al Derecho de la Unión un trato diferenciado en relación a esas condiciones de trabajo y con referencia a los empleados con una relación permanente. La sentencia del Tribunal Supremo, por supuesto que parte de esta circunstancia, pero considera que cuando se trata de la excedencia voluntaria por interés particular de funcionarios públicos hay razones objetivas que justifican un trato distinto al trabajador por razón del carácter temporal de su empleo. El funcionario interino es nombrado por alguna de las circunstancias ya expuestas más atrás, y fundamentalmente por necesidades coyunturales debidas entre otras causas a la existencia de vacantes o acumulación de tareas. Cuando esas circunstancias que justificaron su nombramiento se extinguen, el funcionario interino cesa en su puesto. Por tanto, esa naturaleza temporal que trae causa en una necesidad que hemos denominado coyuntural no puede justificar una excedencia por interés particular que conllevaría un derecho al reingreso. La suspensión de la relación funcionarial por interés particular se justifica por las razones más atrás expuestas y exige que no existan motivos de interés público que permitan su denegación teniendo la naturaleza jurídica de suspensión de la relación con posibilidad de reingreso si existe vacante cuando el funcionario decida poner fin a la excedencia. Lo contrario, reconocer el derecho a la excedencia por interés particular a un funcionario interino, suspendiendo su relación temporal, podría incluso asemejarse a reconocer un derecho a la permanencia en la función pública, ya que como hemos dicho la excedencia conllevaría un derecho al reingreso.
Hay que señalar que lo anterior no es incompatible con otros posicionamientos de la jurisprudencia, y más en concreto de la doctrina jurisprudencial emanada del TJUE. Efectivamente la sentencia del Tribunal Supremo se refiere a la sentencia del TJUE de 20 de diciembre de 2017. Esta sentencia se refiere al pase a la situación de servicios especiales de un funcionario que pasó a desempeñar un cargo político representativo.
La situación administrativa de servicios especiales es muy distinta de la excedencia voluntaria. La situación de servicios especiales supone una suspensión de la relación de funcionariado, pero solo durante el período de tiempo en que permanezca la razón de esos servicios especiales. Los mismos consisten en el desempeño de sus funciones en otra actividad que el legislador relaciona con el interés público. Es el caso del desempeño de cargos políticos, funciones en organismos internacionales, órganos constitucionales, etc. Se considera por la ley que debe tutelarse e incentivarse la posibilidad de desarrollar esas funciones distintas de las propias del puesto de trabajo en el que se sirve. Efectivamente supone un derecho a volver al puesto de trabajo cuando cese la situación que justificaron los servicios especiales, pero lo cierto es que si el funcionario interino que pasa a la situación de servicios especiales cuando cesa la causa del pase también ha desaparecido la causa de necesidad que justificó su nombramiento como funcionario interino también debe cesar en el puesto. Por tanto el que el TJUE haya reconocido en la sentencia reseñada que se opone al Derecho de la Unión una interpretación del derecho interno, que excluya el pase a la situación de servicios especiales de un funcionario interino por afectar a la necesidad de no discriminación en las «condiciones de trabajo» de los empleados públicos fijos en relación con los temporales, de acuerdo con lo previsto en el Acuerdo Marco sobre trabajo de duración determinada, no supone que esta doctrina jurisprudencial pueda ser trasladada a los supuestos de situación administrativa de excedencia voluntaria por interés particular, ya que no existen, a juicio del Tribunal Supremo esas razones objetivas en este segundo supuesto.
La sentencia añade que la adscripción provisional que regula el art. 63 del Real Decreto 364/95, de 10 de marzo, por el que se aprueba el reglamento de ingreso y provisión de puestos de trabajo de los funcionarios civiles del Estado, en los supuestos al reingreso al servicio activo en caso de funcionarios sin reserva de puestos de trabajo, también está reservada exclusivamente a funcionarios de carrera y no a funcionarios interinos.
En definitiva, la sentencia excluye a los funcionarios interinos tanto del pase a la situación de excedencia voluntaria por interés particular como de la adscripción provisional por reingreso al servicio activo que reserva con carácter exclusivo a los funcionarios de carrera. Las razones son las expuestas, y desde luego concluye de manera nítida con la compatibilidad de esta decisión en relación con el Derecho de la Unión y con la tutela que desde este cuerpo normativo se otorga a las relaciones laborales temporales en relación con las de duración permanente, establecido que aun afectando a las condiciones de trabajo al existir razones objetivas que justifican ese trato distinto por razón también de la distinta naturaleza de la relación laboral.