Los deberes básicos de los propietarios de suelo en la LS15

Castelao Rodríguez, Julio

Criado Sánchez, Alejandro Javier

Jalvo Mínguez, Joaquín

Santos Diez, Ricardo

LA LEY 329/2008

1. LOS DEBERES BÁSICOS DEL PROPIETARIO DE SUELO EN LA LS15

§123. En correlación con la esencial reducción de facultades del propietario de suelo respecto de los derechos de la legislación precedente se produce en la LS15 una drástica reducción de los correspondientes deberes o cargas.

Como se acaba de indicar, los deberes citados del propietario de suelo de los arts. 14 y 18 LrS98 estaban prácticamente todos ellos inmersos en la Transformación Urbanística, de tal manera que, en la actualidad, la LS08 los cataloga como deberes de la promoción, teniendo los propietarios de suelo solo deberes derivados del estado y situación de sus terrenos, que en algunos casos no tienen contenido urbanístico y edificatorio, mientras que en otras situaciones, por ejemplo, en suelo urbanizado (SUado) la edificación es, incluso, una carga exigible al propietario de un solar.

En el art. 15 LS15 se establecen los deberes básicos del propietario de suelo según la citada ley, explicitados como tales (FIG. 2.6.1-1).

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La regulación del art. 9 de la originaria LS08 ha sufrido una importante modificación, no sólo en cuanto a la mejora de su sistematización sino, y sobre todo, en cuanto a la aclaración de los deberes en cada caso exigibles y, en particular, el tratamiento de la necesidad de obtención de la licencia urbanística no dentro del tratamiento de los derechos sino como parte de un deber.

En efecto, la redacción del apartado 1 del art. 9 de la originaria LS08 se mantiene parcialmente, si bien con un cambio radical (la exigencia de destinar el suelo a usos no incompatibles se convierte en la exigencia de destinarlo a usos compatibles); por el contrario, el resto de apartados del artículo, con excepción del relativo a la equidistribución, y el relativo a la licencia, ya citado, son prácticamente en su totalidad de nueva redacción.

2. ANTECEDENTES. LOS DEBERES DEL PROPIETARIO DEL SUELO EN LA LEY DEL SUELO DE 1992 Y EN LA LEY SOBRE RÉGIMEN DEL SUELO Y VALORACIONES DE 1998

§123. En la legislación de 1992 (LS92) los deberes de los propietarios de suelo urbano y urbanizable eran, como ya se ha indicado, los propios del proceso urbanizador y edificatorio: incorporarse al proceso urbanizador y edificatorio, equidistribuir, ceder y urbanizar, y edificar en plazo, previa solicitud de licencia.

En la legislación de 1998 (LrS98) los deberes de los propietarios de suelo, en suelo urbano no consolidado y suelo urbanizable, también eran los propios del proceso urbanizador y edificatorio.

Ambos listados de deberes de los propietarios de determinados suelos son, ahora, parecidos a los que corresponden a la promoción de la transformación urbanística en la LS08 originaria y a su modificación por LRRRU.

Por ello, y por razones obvias de su conocimiento, se acompañan a continuación.

Los deberes de los propietarios del Suelo Urbano Consolidado y No Consolidado por la urbanización en la LrS98 eran los señalados en el art. 14 LrS98:

Artículo 14. Deberes de los propietarios de suelo urbano

1. Los propietarios de terrenos en suelo urbano consolidado por la urbanización deberán completar a su costa la urbanización necesaria para que los mismos alcancen —si aún no la tuvieran— la condición de solar, y edificarlos en plazo si se encontraran en ámbitos para los que así se haya establecido por el planeamiento y de conformidad con el mismo.

2. Los propietarios de terrenos de suelo urbano que carezcan de urbanización consolidada deberán asumir los siguientes deberes:

  • a) Ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración todo el suelo necesario para los viales, espacios libres, zonas verdes y dotaciones públicas de carácter local al servicio del ámbito de desarrollo en el que sus terrenos resulten incluidos.
  • b) Ceder obligatoria y gratuitamente el suelo necesario para la ejecución de los sistemas generales que el planeamiento general, en su caso, incluya en el ámbito correspondiente, a efectos de su gestión.
  • c) Ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración actuante el suelo correspondiente al 10 por 100 del aprovechamiento del correspondiente ámbito; este porcentaje, que tiene carácter de máximo, podrá ser reducido por la legislación urbanística. Asimismo, esta legislación podrá reducir la participación de la Administración actuante en las cargas de urbanización que correspondan a dicho suelo.
  • d) Proceder a la distribución equitativa de los beneficios y cargas derivados del planeamiento, con anterioridad al inicio de la ejecución material del mismo.
  • e) Costear y, en su caso, ejecutar la urbanización.
  • f) Edificar los solares en el plazo que, en su caso, establezca el planeamiento.

Los deberes de los propietarios del Suelo Urbanizable en la LrS98 eran los señalados en el art. 18 LrS98:

Artículo 18. Deberes de los propietarios de suelo urbanizable

La transformación del suelo clasificado como urbanizable comportará para los propietarios del mismo los siguientes deberes:

  • 1. Ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración el suelo necesario para los viales, espacios libres, zonas verdes y dotaciones públicas de carácter local al servicio del ámbito de desarrollo en el que sus terrenos resulten incluidos.
  • 2. Ceder obligatoria y gratuitamente el suelo necesario para la ejecución de los sistemas generales que el planeamiento general, en su caso, incluya o adscriba al ámbito correspondiente.
  • 3. Costear y, en su caso, ejecutar las infraestructuras de conexión con los sistemas generales exteriores a la actuación y, en su caso, las obras necesarias para la ampliación o refuerzo de dichos sistemas requeridos por la dimensión y densidad de la misma y las intensidades de uso que ésta genere, de conformidad con los requisitos y condiciones que establezca el planeamiento general.
  • 4. Ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración actuante el suelo correspondiente al 10 por 100 del aprovechamiento del sector o ámbito correspondiente; este porcentaje, que tiene carácter de máximo, podrá ser reducido por la legislación urbanística. Asimismo, esta legislación podrá reducir la participación de la Administración actuante en las cargas de urbanización que correspondan a dicho suelo.
  • 5. Proceder a la distribución equitativa de los beneficios y cargas derivados del planeamiento, con anterioridad al inicio de la ejecución material del mismo.
  • 6. Costear o ejecutar la urbanización del sector o ámbito correspondiente.
  • 7. Edificar los solares en el plazo que, en su caso, establezca el planeamiento.

3. LOS DEBERES DEL PROPIETARIO DE SUELO EN LA LS15 (1)

§124. En correlación con la esencial reducción de facultades del propietario de suelo respecto de los derechos de la legislación precedente se produce en la LS08 (obviamente, tras la LrS07) una reducción de los correspondientes deberes o cargas.

Como se acaba de indicar, los deberes citados del propietario de suelo de los arts. 14 y 18 LrS98 estaban prácticamente todos ellos inmersos en la Transformación Urbanística, de tal manera que, en la actualidad, la LS15 los cataloga como deberes de la promoción, teniendo los propietarios de suelo sólo deberes derivados del estado y situación de sus terrenos, que en algunos casos no tienen contenido urbanístico y edificatorio, mientras que en otras situaciones, por ejemplo, en suelo urbanizado (SUado) la edificación es, incluso, una carga exigible al propietario de un solar.

En todo caso, se resalta que el mero hecho de ser propietario del suelo, construcciones, edificaciones, etc. obliga al cumplimiento de numerosos deberes.

1. Deberes del derecho de propiedad de los terrenos, las instalaciones, construcciones y edificaciones, con carácter general, cualquiera que sea la situación en que se encuentren

En la FIG. 2.6.1-1 se acompañan los deberes y cargas de la propiedad del suelo de acuerdo con lo explicitado por el art. 15 LS15.

A. Deber de dedicar los terrenos, las instalaciones, construcciones y edificaciones a usos que sean compatibles con la ordenación territorial y urbanística (art. 15.1, a), LS15)

§125. El cambio del precepto en la modificación de la LRRRU es radical: en lugar de que el deber fuera de dedicar los terrenos y demás bienes a usos que no sean incompatibles con la ordenación territorial y urbanística existente (como se señalaba en la versión originaria de la LS08), se ha dado un giro copernicano con la LRRRU —y se ha vuelto a la situación «tradicional» en España— y, ahora, el deber es de destinarlos a usos que sea compatibles con la misma.

Otra modificación de menor calado es la indicación de que los deberes de destinar a los usos compatibles con la ordenación y la conservación son deberes de carácter general, cualquiera que sea la clase de terreno, instalación, construcción o edificación.

En las últimas leyes urbanísticas o no urbanísticas estatales se ha variado el criterio de aplicación en este aspecto. Así, en la 21.1 LS92 se establecía:

«Los propietarios de toda clase de terrenos y construcciones deberán destinarlos efectivamente al uso en cada caso establecido por el planeamiento urbanístico y mantenerlos en condiciones de seguridad, salubridad y ornato público. Quedarán sujetos igualmente al cumplimiento de las normas sobre protección del medio ambiente y de los patrimonios arquitectónicos y arqueológicos, y sobre rehabilitación urbana.»

Es decir, el instrumento de planeamiento establecía los usos para cada metro cuadrado de suelo y el propietario de suelo debía destinarlo, en cada caso, al uso establecido por el planeamiento (o a uno de los posibles).

Pero la LrS98 dio un giro copernicano a esta obligación tendente a la flexibilización del plan (art. 19.1 LrS98):

«Artículo 19. Deberes legales de uso, conservación y rehabilitación

1. Los propietarios de toda clase de terrenos y construcciones deberán destinarlos a usos que no resulten incompatibles con el planeamiento urbanístico y mantenerlos en condiciones de seguridad, salubridad y ornato público. Quedarán sujetos igualmente al cumplimiento de las normas sobre protección del medio ambiente y de los patrimonios arquitectónicos y arqueológicos y sobre rehabilitación urbana.»

Por último, la LS08 en su versión originaria conservó la flexibilización deseada por la LrS98, permitiendo un amplio abanico de usos posibles, en relación a los prohibidos por el plan (art. 9 LS08):

«…dedicarlo a usos que no sean incompatibles con la ordenación territorial y urbanística…»

Es decir, según la LS 2008 en su versión original, cualquier uso sería posible siempre que no fuera incompatible con los establecidos por el instrumento de planeamiento.

Es preciso resaltar que la labor refundidora de la LrS07 a la LS 2008 cambió en el art. 9.1 LS 2008 la expresión «suelo» de la LrS07 por «los terrenos, las instalaciones, construcciones y edificaciones» (que se ha conservado posteriormente) y ha añadió al párrafo primero un último inciso que es suma de los arts. 245.1 y 246.2 LS92.

Pero este importante aspecto ha cambiado con la modificación de la LRRRU, ya que ahora se matiza el principio general: obligación de dedicar el suelo y demás elementos —en cualquier situación en que se encuentren— a un uso compatible con el establecido por el instrumento de planeamiento.

En resumen, el art. 15. 1, a) LS15 establece como deber del p ropietario : «Dedicarlos a usos que sean compatibles con la ordenación territorial y urbanística».

B. Deber de conservar los terrenos, las instalaciones, construcciones y edificaciones en las condiciones legales de seguridad, salubridad, accesibilidad universal y ornato legalmente exigibles (art. 15.1, b) LS15)

§126. Como cuestión preliminar, se deja constancia de que el Preámbulo de la LRRRU resalta el deber de conservación diferenciando tres niveles, en los siguientes términos:

«…En primer lugar, se completa la regulación del deber legal de conservación, para sistematizar los tres niveles que ya, de conformidad con la legislación vigente, lo configuran: un primer nivel básico o estricto, en el que el deber de conservación conlleva, con carácter general, el destino a usos compatibles con la ordenación territorial y urbanística y la necesidad de garantizar la seguridad, salubridad, accesibilidad y ornato legalmente exigibles. Además, con carácter particular, el deber legal de conservación también contiene la necesidad de satisfacer los requisitos básicos de la edificación, establecidos en el artículo 3.1 de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, con lo que se dota de mayor coherencia a la tradicional referencia de este deber a la seguridad y a la salubridad, sin que el cumplimiento de estos requisitos signifique, con carácter general, la aplicación retroactiva del Código Técnico de la Edificación, aprobado por el Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, a la edificación construida con anterioridad a la entrada en vigor del mismo.

Un segundo nivel, en el que el deber de conservación incluye los trabajos y obras necesarios para adaptar y actualizar progresivamente las edificaciones, en particular las instalaciones, a las normas legales que les vayan siendo explícitamente exigibles en cada momento. No se trata de aplicar con carácter retroactivo la normativa, sino de incluir en este deber las obligaciones que para la edificación existente explícitamente vaya introduciendo la normativa del sector con el objetivo de mantener sus condiciones de uso, de acuerdo con la evolución de las necesidades sociales.

Y un tercer nivel, en el que se define con mayor precisión y se perfila más específicamente, el carácter de las obras adicionales incluidas dentro del propio deber de conservación, por motivos de interés general, desarrollando lo que la Ley de Suelo definió como «mejora». Se distinguen así dos supuestos: los tradicionales motivos turísticos o culturales, que ya forman parte de la legislación urbanística autonómica, y la mejora para la calidad y sostenibilidad del medio urbano, que introdujo la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, y que puede consistir en la adecuación parcial, o completa, a todas o a alguna de las exigencias básicas establecidas en el ya citado Código Técnico de la Edificación. En ambos casos, la imposición del deber requerirá que la Administración, de manera motivada, determine el nivel de calidad que deba ser alcanzado por el edificio, para cada una de las exigencias básicas a que se refiera la imposición del mismo y su límite se mantiene en los mismos términos que ya contiene la legislación en vigor.»

En las anteriores regulaciones ya se ha indicado que, tanto en la LS92 como en la LrS98, se exigía, respecto de los terrenos y construcciones:

«…mantenerlos en condiciones de seguridad, salubridad y ornato público…»

Evidentemente, el propietario de suelo es responsable de los daños que su imprudencia o falta de conservación pueda causar a otros. Por ello, no es infrecuente la producción de órdenes de ejecución para que el propietario de cualquier elemento lo mantenga en condiciones de seguridad y otras o se produzca la ejecución subsidiaria por parte del Ayuntamiento.

Este deber genérico de conservación del suelo se complementa con otros deber específicos del propietario de suelo rural o de otras situaciones de suelo señalado en los párrafos siguientes; añadido, en su caso, al deber de realizar los trabajos de mejora y rehabilitación hasta donde alcance el deber legal de conservación del inciso siguiente.

Todo ello, añadido al deber de conservación de las construcciones y edificios, con los problemas derivados del valor a tener en cuenta para que el edificio pueda entrar en ruina económica.

Lógicamente, al propietario de cualquier clase o situación de suelo, u otro elemento, se le exigirá la aplicación de todas las normas sobre protección del medio ambiente y de los patrimonios arquitectónicos y arqueológicos y sobre rehabilitación urbana.

Debe quedar claro que a los derechos van inescindiblemente unidos a los deberes, de tal forma que el derecho de propiedad conlleva, necesariamente, el deber de conservación y mejora hasta el nivel que en cada caso establezca el correspondiente deber legal.

C. Deber de realizar las obras adicionales que la Administración ordene por motivos turísticos o culturales, o para la mejora de la calidad y sostenibilidad del medio urbano, hasta donde alcance el deber legal de conservación (art. 15.1, c) LS15)

Es muy importante el último inciso que indica que las obras podrán consistir en la adecuación a todas o alguna de las exigencias básicas establecidas en el Código Técnico de la Edificación, debiendo fijar la Administración de manera motivada el nivel de calidad que deba ser alcanzado para cada una de ellas.

La reforma de la LRRRU ha concretado los trabajos de mejora a realizar, obras adicionales por motivos turísticos o culturales o para la mejora de la calidad y sostenibilidad del medio urbano, hasta donde alcance el deber legal de conservación.

Este deber es el límite de la obligación del propietario, de tal forma que si la Administración ordena obras por valor superior a dicho deber legal, deberá correr con los costes suplementarios.

Esta prescripción se concreta en el art. 15.2 LS15.

2. Deber legal de conservación y su límite

Conforme establece el art. 15.2 LS15, el deber legal de conservación constituye el límite de las obras que deban ejecutarse a costa de los propietarios. Cuando se supere dicho límite, correrán a cargo de los fondos de la Administración que ordene las obras que lo rebasen para obtener mejoras de interés general.

A. Deber de conservación en el caso de edificaciones (art. 15.3 LS15)

Conforme al art. 15.3 LS15:

El límite de las obras que deban ejecutarse a costa de los propietarios en cumplimiento del deber legal de conservación de las edificaciones se establece en la mitad del valor actual de construcción de un inmueble de nueva planta, equivalente al original.

§128. En el caso de edificaciones, en cualquier situación de suelo, el deber legal de conservación comprenderá, además, realizar todo lo necesario para cumplir los requisitos legales, especialmente, los contenidos en el art. 3.1 de la Ley 38/1999, de ordenación de la edificación, que se refiere, esquemáticamente, a las siguientes:

  • a) Relativos a la funcionalidad:
    • a.1) Utilización, de tal forma que la disposición y las dimensiones de los espacios y la dotación de las instalaciones faciliten la adecuada realización de las funciones previstas en el edificio.
    • a.2) Accesibilidad, de tal forma que se permita a las personas con movilidad y comunicación reducidas el acceso y la circulación por el edificio en los términos previstos en su normativa específica.
    • a.3) Acceso a los servicios de telecomunicación, audiovisuales y de información de acuerdo con lo establecido en su normativa específica.
    • a.4) Facilitación para el acceso de los servicios postales, mediante la dotación de las instalaciones apropiadas para la entrega de los envíos postales, según lo dispuesto en su normativa específica.
  • b) Relativos a la seguridad:
    • b.1) Seguridad estructural, de tal forma que no se produzcan en el edificio, o partes del mismo, daños que tengan su origen o afecten a la cimentación, los soportes, las vigas, los forjados, los muros de carga u otros elementos estructurales, y que comprometan directamente la resistencia mecánica y la estabilidad del edificio.
    • b.2) Seguridad en caso de incendio, de tal forma que los ocupantes puedan desalojar el edificio en condiciones seguras, se pueda limitar la extensión del incendio dentro del propio edificio y de los colindantes y se permita la actuación de los equipos de extinción y rescate.
    • b.3) Seguridad de utilización, de tal forma que el uso normal del edificio no suponga riesgo de accidente para las personas.
  • c) Relativos a la habitabilidad:
    • c.1) Higiene, salud y protección del medio ambiente, de tal forma que se alcancen condiciones aceptables de salubridad y estanqueidad en el ambiente interior del edificio y que éste no deteriore el medio ambiente en su entorno inmediato, garantizando una adecuada gestión de toda clase de residuos.
    • c.2) Protección contra el ruido, de tal forma que el ruido percibido no ponga en peligro la salud de las personas y les permita realizar satisfactoriamente sus actividades
    • c.3) Ahorro de energía y aislamiento térmico, de tal forma que se consiga un uso racional de la energía necesaria para la adecuada utilización del edificio.
    • c.4) Otros aspectos funcionales de los elementos constructivos o de las instalaciones que permitan un uso satisfactorio del edificio.

Y ello, como establece el citado art. 3.1 LOE, según su texto modificado por la LRRRU, «Con el fin de garantizar la seguridad de las personas, el bienestar de la sociedad y la protección del medio ambiente, se establecen los siguientes requisitos básicos de la edificación, que deberán satisfacerse, de la forma que reglamentariamente se establezca, en el proyecto, la construcción, el mantenimiento, la conservación y el uso de los edificios y sus instalaciones, así como en las intervenciones que se realicen en los edificios existentes.»

Estas exigencias, que deberán satisfacerse, de la forma que reglamentariamente se establezca, se refieren tanto a los nuevos edificios como a los existentes, de forma que es preciso adaptar estos y sus instalaciones a las normas legales que les sean explícitamente exigibles en cada momento.

El grado de adecuación de los edificios podrá ser total o parcial, a todas o algunas de las exigencias contenidas en el Código Técnico de la Edificación, en función de la motivada resolución de la Administración, con el importante grado de subjetividad que puede provocar diferentes exigencias en diferentes puntos de España.

B. Deber de cumplimentar lo exigido en una orden de ejecución y su incumplimiento (art. 15.4 LS15)

§129. Ante el hipotético incumplimiento del deber de conservación por parte del propietario del edificio, se puede derivar la correlativa potestad administrativa de su exigencia. Precisamente, el art. 181.2 LS76 habilitaba a los Ayuntamientos (y, en su caso, a los demás Órganos competentes) para ordenar, de oficio o a instancia de cualquier interesado, la ejecución de las obras necesarias para conservar las condiciones que se citan en el art. 9.1 LS08 (art. 15 LS15), con indicación del plazo de realización (SSTS de 14.01.75 y 24.10.78).

Además, esta exigencia podrá hacerse efectiva «en cualquier momento».

Este tipo de medida de intervención administrativa ya aparece explicitada en el art. 84.1 LRBRL, según el cual las Corporaciones Locales podrán intervenir la actividad de los ciudadanos a través de:

«... c) Órdenes individuales constitutivas de mandato para la ejecución de un acto o la prohibición del mismo».

Esta habilitación para dictar el acto administrativo en que la orden de ejecución consiste se reconoce por la jurisprudencia de modo indubitado, a lo largo de la vida de las construcciones. En este sentido puede verse la STS de 30.12.89, según la cual:

«La Administración está facultada para intervenir no solo en la fase de construcción de los edificios, sino también a lo largo de toda la vida de éstos».

En cuanto se ordena la ejecución de unas obras parece lógico que su realización no precise licencia urbanística, pues debe bastar para realizarlas la existencia de una orden de ejecución, a tal efecto dictada por el Ayuntamiento o, en su caso, el Organismo competente.

Las finalidades de las órdenes de ejecución pueden ser muy diversas: además de procurar la conservación del edificio, pueden ordenar la reconstrucción de lo indebidamente demolido, la demolición de las construcciones en estado ruinoso, etc.

Como en el caso de cualquier orden de ejecución, el propietario una vez confirmada la veracidad y oportunidad del contenido de la orden de ejecución haría bien en ejecutar lo ordenado, pues en caso contrario actuaría el Ayuntamiento por ejecución subsidiaria, lo que incrementaría los costes a pagar por el propietario incumplidor.

El acto firme de aprobación de la orden de ejecución determinará la afección real —con anotación marginal en el Registro de la Propiedad— del inmueble al cumplimiento de la obligación de la realización de las obras a que se refiere a orden de ejecución.

Como ya se ha indicado, en caso de incumplimiento de la orden de ejecución, por inejecución injustificada, dentro del plazo, de las obras ordenadas la Administración las ejecutará subsidiariamente (o mediante otras formulas existentes en la legislación aplicable), a través del procedimiento legalmente establecido y con constancia en el Registro de la Propiedad.

Es de resaltar lo dispuesto para estos supuestos en el art. 15.4, párrafo 2º LS15 sobre la posibilidad de elevación del límite máximo del deber de conservación, si así lo dispone la legislación autonómica, hasta el 75% del coste de reposición de la construcción o el edificio correspondiente.

3. Deberes en Suelo Rural (art. 16 LS15)

La FIG.2.6.3-1 esquematiza estos deberes.

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A. Deber de conservación en el Suelo Rural o vacante de edificación (art. 16.1, LS15)

§127. En este supuesto, el deber de conservación lleva la obligación de costear y ejecutar las obras necesarias para mantener los terrenos y su masa vegetal para:

  • - evitar riesgos de erosión, incendio, inundación, para la seguridad o salud públicas, daño o perjuicio a terceros o al interés general; incluido el ambiental;
  • - prevenir la contaminación del suelo, el agua o el aire y las inmisiones contaminantes indebidas en otros bienes y, en su caso,
  • - recuperarlos de ellas en los términos dispuestos por su legislación específica y
  • - mantener el establecimiento y funcionamiento de los servicios derivados de los usos y las actividades que se desarrollen en el suelo.

B. Deberes adicionales en Suelo Rural «puro» (art. 16.2 LS15)

§130. Además de lo señalado en el apartado 16.1 anterior, el propietario de SR «puro» tendrá los siguientes deberes:

1) El deber de satisfacer las prestaciones patrimoniales que establezca, en su caso, la legislación sobre ordenación territorial y urbanística, para legitimar los usos privados del suelo no vinculados a su explotación primaria.

Se está haciendo referencia al llamado «canon de aprovechamiento urbanístico» en suelo no urbanizable establecido en diversas Comunidades Autónomas, para tender a equilibrar actuaciones constructivas en Suelo No Urbanizable con otras en Suelo Urbanizable, pero con cuantía desigual.

2) El deber de costear y, en su caso, ejecutar las infraestructuras de conexión de las instalaciones y construcciones autorizables, con las redes generales de servicios y entregarlas a la Administración competente para su incorporación al dominio público, cuando deban formar parte del mismo.

Alguna normativa autonómica ha adaptado o ajustado su regulación o interpretación a lo dispuesto por el originario art. 9.2 LS08 antecedente del vigente. En particular, en Cataluña, el art. 47.7 del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de urbanismo, relativo a deberes de los propietarios de suelo no urbanizable, de la siguiente manera:

«7. La autorización de obras y usos en suelo no urbanizable debe garantizar en todos los casos la preservación de este suelo con respecto al proceso de desarrollo urbano y la máxima integración ambiental de las construcciones y las actividades autorizadas, y comporta para la persona propietaria los deberes siguientes:

  • a) Costear y ejecutar las obras y los trabajos necesarios para conservar el suelo y su masa vegetal en el estado legalmente exigible o para restaurar este estado, en los términos previstos en la normativa que sea de aplicación.
  • b) Costear y, en su caso, ejecutar las infraestructuras de conexión de la instalación, construcción o edificación con las redes generales de servicios, y ceder a la administración competente estas infraestructuras y el suelo correspondiente para su incorporación al dominio público, cuando tengan que formar parte de él.
  • c) Costear y, en su caso, ejecutar las obras o instalaciones necesarias para dar cumplimiento al resto de condiciones que exija el plan especial o el acuerdo de aprobación del proyecto, con respecto a la obtención de suministros, consecución de niveles de saneamiento adecuados u otros servicios.
  • d) Costear y, en su caso, ejecutar las medidas correctoras que determine el plan especial o el acuerdo de aprobación del proyecto con el fin de evitar la fragmentación de espacios agrarios y la afectación grave a las explotaciones agrarias, minorar los efectos de las edificaciones y sus usos, accesos y servicios sobre la calidad del paisaje, o para otras finalidades justificadas.»

C. La prohibición expresa de las parcelaciones urbanísticas (art. 16.2, in fine)

§131. Otra carga específica es la previsión del art. 16.2 in fine en relación con la prohibición expresa de las parcelaciones urbanísticas en suelo rural —rústico o no urbanizable en bastantes Comunidades Autónomas—, respecto de lo cual es preciso recordar que reitera lo que disponía el derogado art. 20.2 LrS98:

«… en ningún caso, puedan efectuarse divisiones, segregaciones o fraccionamientos de cualquier tipo en contra de lo dispuesto en la legislación agraria, forestal o de similar naturaleza.»

En este sentido, la Ley estatal 19/95, de 4 de julio, de Modernización de explotaciones agrarias, remite a la legislación autonómica la determinación de la extensión de la superficie de las «unidades mínimas de cultivo». Y las Comunidades Autónomas ya han legislado al respecto. Por razones obvias, ante lo desproporcionado que sería pretender hacer alusión a la regulación del suelo rústico en la totalidad de las legislaciones autonómicas urbanísticas seguiremos aquí, de manera especial, la normativa reguladora del suelo rústico de una Comunidad Autónoma concreta, como muestra de materia ya regulada por la legislación urbanística. En este caso, la de la Comunidad valenciana, por el carácter de legislación precursora de la LS08 que tuvo la LRAU de 1994 y por ser la de esta Comunidad Autónoma una de las más innovadoras manifestaciones de legislación de este tipo, como fue la Ley 16/2005, de 30 de diciembre, Urbanística valenciana. Así, recordamos también, que por Decreto 217/1999, de 9 de noviembre, del Gobierno Valenciano, se determina la extensión de las Unidades Mínimas de Cultivo.

En el artículo único de este Decreto se prevé que:

«1. De conformidad con lo que establece el artículo 23 de la Ley estatal 19/1995, de 4 de julio, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Autonómica Valenciana 2/1997, de 13 de julio, modificativa de la Disposición Adicional Tercera número 2 de la ley 4/1992, se fijan en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma las superficies de 2,5 hectáreas en secano y 0,5 hectáreas en regadío, como las expresadas unidades de cultivo.

2. A estos efectos, se considerará como de regadío, previa comprobación por el órgano competente de la Consellería de Agricultura, Pesca y Alimentación, o departamento que lo sustituya, toda aquella parcela cultivada en la que se justifique su derecho a riego.

3. Las fincas rústicas podrán dividirse o segregarse aún dando lugar a superficies no cultivables inferiores a las señaladas en el anterior ordinal primero:

  • a) En todos los supuestos contemplados en el artículo 25 de la Ley Estatal 19/1995, de 4 de julio.
  • b) En los supuestos en los que la finalidad de la división o segregación de las fincas rústicas sea la construcción o instalación de pozos, transformadores, depósitos y balsas de riego, cabezales comunitarios de filtraje y abonado, ampliaciones de caminos en beneficio de una colectividad o construcciones agrícolas y ganaderas. Para ello deberá justificarse tal finalidad en expediente incoado al efecto, que incorpora el preceptivo trámite de audiencia a los interesados que sean conocidos y que contenga informe favorable de la administración competente, que finalizará con Resolución motivada al respecto de la finalidad que pretenda la división o segregación solicitada.»

En el Decreto Legislativo 1/2021, de 18 de junio, del Consell de aprobacion del texto refundido de la Ley de ordenacion del territorio, urbanismo y paisaje, se prevé la indivisibilidad de terrenos en las distintas clases de suelo en el art. 248, según el cual :

«Son indivisibles:

  • a) Las parcelas así determinadas en el correspondiente planeamiento, a fin de constituir fincas independientes.
  • b) Las parcelas cuyas dimensiones sean iguales o menores a las determinadas como mínimas en el planeamiento, salvo si los lotes resultantes se adquieren simultáneamente por los propietarios de terrenos colindantes, con el fin de regularizar linderos conforme al plan.
  • c) Las parcelas cuyas dimensiones sean menores que el doble de la superficie determinada como mínima en el planeamiento, salvo que el exceso sobre dicho mínimo pueda segregarse con el fin indicado en el párrafo anterior.
  • d) Las parcelas edificables con arreglo a una determinada relación entre superficie de suelo y densidad o volumen, cuando se ejecutara la correspondiente a toda la superficie de suelo o las partes restantes que no fueran edificable autónomamente, con las salvedades indicadas en el apartado anterior.
  • e) No son divisibles las parcelas ubicadas en suelo no urbanizable o en suelo urbanizable sin programación, salvo que cumplan con los requisitos establecidos en el artículo siguiente.»

Debe recordarse que, en suelo no urbanizable, las parcelaciones de terrenos no están sujetas, en principio, a control municipal previo, si se cumplen con los requisitos de superficie mínima exigida por la legislación agraria aplicable y la legislación autonómica no impone esta limitación expresamente (2) .

4. Deberes específicos en Suelo Rural Apto para la Transformación Urbanística, SRATU (art. 16.4 LS15)

A. Deber de asumir como carga real la participación en los deberes legales de la promoción de la actuación, en un régimen de equitativa distribución de beneficios y cargas

§132. En este deber se centra una de las principales novedades de la LRRRU respecto de la redacción originaria de la LS08. El propietario, en cuanto a tal, no tenía en la LS08 originaria, prácticamente, ningún deber urbanístico, salvo en el supuesto de que optara por participar con el promotor en la Actuación de Transformación Urbanística (ATU). En el caso de que participara en la ejecución de la ATU, lo debería hacer con base en el principio de justa distribución de beneficios y cargas, aplicando las técnicas establecidas en la correspondiente ley urbanística.

Pero si no participaba con el promotor, prácticamente, no tenía deberes urbanísticos de la Actuación.

Sin embargo, con la redacción resultante de la LRRRU, el propietario de SRATU (o SRADU), en cuanto tal, tiene el deber de asumir como carga real la participación en los deberes legales de la promoción de la actuación (art. 18 LS15), en un régimen de equitativa distribución de beneficios y cargas (principio de equitativa distribución de beneficios y cargas, entre otros en el art. 18 LS15).

En efecto, los deberes legales que se indican en el art. 18 LS15 son cargas reales que pesan sobre las parcelas resultantes, ya sean adjudicadas éstas en la reparcelación a los propietarios originarios del suelo de la unidad de ejecución o a otros propietarios, o al agente urbanizador. Y, además, con inscripción en el Registro de la Propiedad, de acuerdo con lo dispuesto por el Real Decreto 1093/1997, de inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística.

Por tanto, si el propietario participa en la ejecución de las ATU, deberá asumir como carga real las cargas de urbanización correspondientes, como otro adjudicatario más.

B. Deber de permitir ocupar los bienes necesarios para la realización de las obras (art. 16.3 LS15, in fine)

§133. La citada ocupación debe permitirse, precisamente, al responsable de ejecutar la actuación: si el propietario de suelo participa en la ejecución de las ATU, deberá permitir ocupar sus terrenos al urbanizador para la obtención del resultado conjunto del cual también el propietario originario se beneficiará.

En este caso sí es destacable su carácter de propietario originario pues, en virtud de ello, los terrenos que originalmente son suyos dejarán de serlo con la aprobación del proyecto de equidistribución (proyecto de reparcelación) y aún antes de ella, si hubiere acuerdo.

5. Deberes en Suelo urbanizado (FIG. 2.6.5-1)

La FIG. 2.6.5-1 esquematiza los deberes de art. 17 LS15.

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A. Deber de completar la urbanización y edificar (art. 17.1 LS15)

§134. En SUado el deber genérico de uso supone el de completar la urbanización de los terrenos con los requisitos y condiciones establecidos para su edificación, es decir, es decir, para que merezca la condición de solar.

Y, en su caso, el propietario tendrá el deber de edificar.

En Suelo Urbanizado (SUado), la calificación urbanística puede diferenciar dos especies de suelo:

  • - Suelo Urbanizado para el que la ordenación urbanística a través del instrumento de planeamiento establece un uso sin edificabilidad: por ejemplo, viario, zona verde sin edificabilidad, etc. En este suelo no será preciso, ni posible realizar ninguna edificación.
  • - Suelo Urbanizado para el que el instrumento de planeamiento establece un uso con edificabilidad: y si no se discrimina deberá entenderse tanto lucrativa como no lucrativa. Por ejemplo, residencial privada, comercial privada, dotacional sanitaria pública, etc. En este suelo, ya sea privado o público, será preciso realizar la edificación en el plazo establecido por el planeamiento o, supletoriamente, por la ley.

Para el ejercicio del derecho a edificar y cumplimiento del deber de edificar será preciso seguir, obviamente, el procedimiento de autorización establecido en la en la normativa aplicable, cuando así se prevea por la ordenación urbanística y en las condiciones por ella establecidas; en términos del art. 11.3 LS15:

«Todo acto de edificación requerirá del acto de conformidad, aprobación o autorización administrativa que sea preceptivo, según la legislación de ordenación territorial y urbanística, debiendo ser motivada su denegación. En ningún caso podrán entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística».

B. Deber de obtener Autorización o licencia; su motivación; Silencio positivo [reflexiones sobre la legislación anterior al art. 11.4 LS15], dada la dudosa constitucionalidad de este precepto legal, que será expresamente razonada en el epígrafe 7.3.6 del Capítulo 7.

§136. Tanto la necesidad de autorización o licencia y, sobre todo, el sentido del silencio administrativo y, en particular, del silencio administrativo positivo serán tratados con mayor detalle en el citado epígrafe 7.3.6 del Capítulo 7.

C. Especial referencia al régimen de comunicación previa o de declaración responsable y a la licencia de primera ocupación

§137. Establece el art. 11.5 LS15:

«Cuando la legislación de ordenación territorial y urbanística aplicable sujete la primera ocupación o utilización de las edificaciones a un régimen de comunicación previa o de declaración responsable, y de dichos procedimientos no resulte que la edificación cumple los requisitos necesarios para el destino al uso previsto, la Administración a la que se realice la comunicación deberá adoptar las medidas necesarias para el cese de la ocupación o utilización comunicada, en el plazo de seis meses, siendo responsable de los perjuicios que puedan ocasionarse a terceros de buena fe por la omisión de tales medidas. La Administración podrá repercutir en el sujeto obligado a la presentación de la declaración responsable el importe de tales perjuicios.

Tanto la práctica de la comunicación previa a la Administración competente, como las medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística que aquella pudiera adoptar en relación con el acto comunicado, deberán hacerse constar en el Registro de la Propiedad, en los términos establecidos por la legislación hipotecaria y por esta Ley».

1) LA COMUNICACIÓN PREVIA O LA DECLARACIÓN RESPONSABLE

§138. Como introducción a nuestro comentario sobre las previsiones del art. 11.5 LS15 relativas a la comunicación previa o a la declaración responsable en relación con la primera ocupación o utilización de las edificaciones y por las ya indicadas razones de comodidad del lector, reproducimos seguidamente nuestras reflexiones sobre la nueva realidad procedimental que significa la comunicación previa y la declaración responsable en materia de obras, que hemos expuesto al respecto en la ya citada obra Manual de Licencias urbanísticas, páginas 74 a 85, ambas inclusive.

En el epígrafe siguiente haremos algunas reflexiones sobre el carácter de la hasta ahora tradicional forma de autorizar la primera ocupación o utilización de las edificaciones en forma de licencia de primera ocupación que consideramos útil exponer, pues sus efectos tienen las mismas características que la nueva forma procedimental a la que se refiere el art. 11.5 LS15.

En la actualidad, la trasposición de la Directiva europea 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006 (3) por la Ley estatal 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, ha significado un nuevo hito en el ordenamiento jurídico español. Según el Epígrafe I de su Exposición de Motivos:

«El objeto de esta Ley es, pues, establecer las disposiciones y principios necesarios para garantizar el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio realizadas en territorio español por prestadores establecidos en España o en cualquier otro Estado miembro de la Unión Europea, simplificando los procedimientos y fomentando al mismo tiempo un nivel elevado de calidad en los servicios, promoviendo un marco regulatorio transparente, predecible y favorable para la actividad económica, impulsando la modernización de las Administraciones Públicas para responder a las necesidades de empresas y consumidores y garantizando una mejor protección de los derechos de los consumidores y usuarios de servicios...»

En el Epígrafe II de la citada Exposición de Motivos, se afirma que:

«El capítulo IV –"Simplificación administrativa"– incluye varios preceptos dirigidos a la simplificación de los procedimientos.

En concreto, las Administraciones Públicas deberán eliminar los procedimientos y trámites que no sean necesarios o sustituirlos por alternativas que resulten menos gravosas para los prestadores. De igual manera, deberán aceptar los documentos emitidos por una autoridad competente de otro Estado miembro de los que se desprenda que un requisito exigido en cuestión está cumplido, sin poder exigir la presentación de documentos originales, copias compulsadas o traducciones juradas, salvo en los casos previstos por la normativa comunitaria o justificados por motivos de orden público y seguridad. Además, todos los procedimientos y trámites podrán realizarse a distancia y por medios electrónicos, lo que reducirá la carga que los procedimientos suponen tanto para los prestadores de servicios como para las autoridades públicas.

Adicionalmente se pone en marcha un sistema de una ventanilla única a través del cual los prestadores podrán llevar a cabo en un único punto, por vía electrónica y a distancia, todos los procedimientos y trámites necesarios para el acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.»

Es de relevante interés el Artículo 6, relativo a Procedimientos de autorización, según el cual:

«Los procedimientos y trámites para la obtención de las autorizaciones a que se refiere esta Ley deberán tener carácter reglado, ser claros e inequívocos, objetivos e imparciales, transparentes, proporcionados al objetivo de interés general y darse a conocer con antelación. En todo caso, deberán respetar las disposiciones recogidas en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, así como garantizar la aplicación general del silencio administrativo positivo y que los supuestos de silencio administrativo negativo constituyan excepciones previstas en una norma con rango de ley justificadas por razones imperiosas de interés general.»

La Disposición final quinta, de Adaptación de la normativa vigente, prevé que:

«1. En el plazo de un mes a partir de la entrada en vigor de esta Ley, el Gobierno someterá a las Cortes Generales un proyecto de ley en el que, en el marco de sus competencias, se proceda a la adaptación de las disposiciones vigentes con rango legal a lo dispuesto en esta Ley.

2. A fin de hacer posible el cumplimiento de la obligación contenida en el artículo 44 de la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, las Comunidades y Ciudades Autónomas y las Entidades Locales comunicarán a la Administración General del Estado, antes de 26 de diciembre de 2009, las disposiciones legales y reglamentarias de su competencia que hubieran modificado para adaptar su contenido a lo establecido en la Directiva y en la presente Ley.

3. La obligación prevista en el apartado anterior será asimismo de aplicación a los colegios profesionales y a cualquier autoridad pública, respecto de las disposiciones de su competencia, que se vean afectadas por esta Ley.»

Pues bien, se ha dado cumplimiento a esta Disposición Final Quinta, mediante la aprobación por las Cortes la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas Leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. Esta Ley, en el Título I –«Medidas horizontales»– concreta diversas modificaciones que afectan de forma genérica a las actividades de servicios. Se introduce expresamente la figura de comunicación y de declaración responsable y se generaliza el uso del silencio administrativo positivo.

En este marco, y en su art. 1º, la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, queda modificada como sigue:

Uno. Se añade un nuevo apartado 4 en el artículo 70 bis, con la siguiente redacción:

«4. Cuando se trate de procedimientos y trámites relativos a una actividad de servicios y a su ejercicio incluida en el ámbito de aplicación de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, los prestadores podrán realizarlos, por medio de una ventanilla única, por vía electrónica y a distancia, salvo que se trate de la inspección del lugar o del equipo que se utiliza en la prestación del servicio.

Asimismo, las Entidades locales garantizarán, dentro del ámbito de sus competencias, que los prestadores de servicios puedan a través de la ventanilla única obtener la información y formularios necesarios para el acceso a una actividad y su ejercicio, y conocer las resoluciones y resto de comunicaciones de las autoridades competentes en relación con sus solicitudes. Las Entidades Locales impulsarán la coordinación para la normalización de los formularios necesarios para el acceso a una actividad y su ejercicio.»

Dos. El artículo 84 queda redactado del siguiente modo:

1. Las Entidades locales podrán intervenir la actividad de los ciudadanos a través de los siguientes medios:

2. La actividad de intervención de las Entidades locales se ajustará, en todo caso, a los principios de igualdad de trato, necesidad y proporcionalidad con el objetivo que se persigue."

3. Las licencias o autorizaciones otorgadas por otras Administraciones Públicas no eximen a sus titulares de obtener las correspondientes licencias de las Entidades locales, respetándose en todo caso lo dispuesto en las correspondientes leyes sectoriales.»

También la LRJAP y PAC ha sido modificada, al respecto, mediante el añadido de un nuevo art. 71 bis con la siguiente redacción:

«1. A los efectos de esta Ley, se entenderá por declaración responsable el documento suscrito por un interesado en el que manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para acceder al reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita y que se compromete a mantener su cumplimiento durante el periodo de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio.

Los requisitos a los que se refiere el párrafo anterior deberán estar recogidos de manera expresa, clara y precisa en la correspondiente declaración responsable.

2. A los efectos de esta Ley, se entenderá por comunicación previa aquel documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración Pública competente sus datos identificativos y demás requisitos exigibles para el ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad, de acuerdo con lo establecido en el artículo 70.1.

3. Las declaraciones responsables y las comunicaciones previas producirán los efectos que se determinen en cada caso por la legislación correspondiente y permitirán, con carácter general, el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad, desde el día de su presentación, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones Públicas.

No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, la comunicación podrá presentarse dentro de un plazo posterior al inicio de la actividad cuando la legislación correspondiente lo prevea expresamente.

4. La inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, en cualquier dato, manifestación o documento que se acompañe o incorpore a una declaración responsable o a una comunicación previa, o la no presentación ante la Administración competente de la declaración responsable o comunicación previa, determinará la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada desde el momento en que se tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar.

Asimismo, la resolución de la Administración Pública que declare tales circunstancias podrá determinar la obligación del interesado de restituir la situación jurídica al momento previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho o al inicio de la actividad correspondiente, así como la imposibilidad de instar un nuevo procedimiento con el mismo objeto durante un periodo de tiempo determinado, todo ello conforme a los términos establecidos en las normas sectoriales de aplicación.

5. Las Administraciones Públicas tendrán permanentemente publicados y actualizados modelos de declaración responsable y de comunicación previa, los cuales se facilitarán de forma clara e inequívoca y que, en todo caso, se podrán presentar a distancia y por vía electrónica.»

Las Administraciones Públicas tendrán permanentemente publicados y actualizados modelos de declaración responsable y de comunicación previa

Pues bien, ya se han dado pasos normativos locales de adaptación a esta nueva regulación legal, incluso antes de haberse aprobado la trasposición de la citada Directiva de Servicios. Así, el Ayuntamiento de Madrid, tiene en cuenta esta referencia del Derecho comunitario europeo, como se reconoce expresamente en la Exposición de Motivos de la Ordenanza por la que se establece el Régimen de Gestión y Control de las licencias urbanísticas de Actividades, que se aprueba por el Pleno con fecha 29.06.2009. Por sentencia del TSJ de Madrid, de 17-2-2011, no 303/2011, rec. 701/2009. Pte: González de Lara Mingo, Sandra, se anulan numerosos artículos de dicha Ordenanza municipal.

Precisamente, la necesidad de terminar con la regla generalizada del carácter previo de las licencias, ha determinado que, en aplicación de lo prevenido en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre citada, se haya aprobado por el Gobierno de la Nación, el Real Decreto 2009/2009, de 23 de diciembre, por el que se modifica el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955.

Así,

Uno. El artículo 5 queda redactado del siguiente modo:

«La intervención de las corporaciones locales en la actividad de sus administrados se ejercerá por los medios y principios enunciados en la legislación básica en materia de régimen local.»

Dos. Se suprime el artículo 8.

Tres. Se suprime el apartado 2 del artículo 15.

Cuatro. El apartado 1 del artículo 22 queda redactado del siguiente modo:

«La apertura de establecimientos industriales y mercantiles podrá sujetarse a los medios de intervención municipal, en los términos previstos en la legislación básica en materia de régimen local y en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.»

Obsérvese cómo esta modificación reglamentaria es tributaria de la terminación de la regla general del carácter previo de las licencias.

No obstante, debe dejarse constancia de que la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, del Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea, en su Considerando 9, prevé que:

«La presente Directiva solo se aplica a los requisitos que afecten al acceso a una actividad de servicios o a su ejercicio. Así, no se aplica a requisitos tales como normas de tráfico rodado, normas relativas a la ordenación del territorio, urbanismo y ordenación rural, normas de construcción, ni a las sanciones administrativas impuestas por no cumplir dichas normas, que no regulan específicamente o no afectan específicamente a la actividad del servicio pero que tienen que ser respetadas por los prestadores en el ejercicio de su actividad económica al igual que por los particulares en su capacidad privada.»

Lo cual no quiere decir, como afirma Cano Murcia, Antonio (4) , que no se pueda considerar plausible la utilización, en las licencias urbanísticas, del régimen de la comunicación previa o la declaración responsable, como sostiene Ignacio Molina Florido (5) . En todo caso, parece que es necesario que, previamente, la legislación urbanística autonómica se pronuncie, al respecto, mediante la habilitación de estos procedimientos, en sus respectivas normas legales de aplicación.

La espectacular modificación de la legislación española producida por la trasposición de la citada Directiva de Servicios, ha producido ya la aparición de trabajos muy numerosos y que consideramos de gran utilidad para los operadores jurídicos del régimen local. Permítasenos resumir la cita de esta serie de trabajos en los aparecidos en las Revistas Práctica Urbanística y El Consultor. Asimismo, por todas, citaremos las obras de Antonio Cano Murcia (6) , Francisco Antonio Cholbi Cachá (7) .

El RDL 8/2011 insiste en esta misma línea y, expresamente, se refiere a la superación del carácter previo de las licencias de actividad, por lo que, en referencia a la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, afirma en el Epígrafe VII de la Exposición de Motivos de dicho RDL que:

«Igualmente, la Ley de Economía Sostenible ha introducido un nuevo artículo 84 bis de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local que establece la regla general de que el ejercicio de actividades por los particulares no queda sujeto a la obtención de previa licencia municipal u otro medio de control preventivo. Con esta opción de política legislativa, la Ley de Economía Sostenible va un paso más allá de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, dado que no sólo se suprimen los regímenes de autorización para el ejercicio de actividades de servicios incluidos en su ámbito de aplicación, sino que se extiende a cualquier tipo de actividad.

Sin perjuicio de lo anterior, el nuevo artículo 84 bis establece una serie de excepciones a la regla general señalada, pues podrá someterse a la obtención de previa licencia municipal el ejercicio de actividades que afecten a la protección del medio ambiente, a la protección del patrimonio histórico-artístico, a la seguridad, a la salud públicas, o de aquellas actividades que impliquen el uso privativo y ocupación de los bienes de dominio público, siempre que esté justificada y resulte proporcionada. Requisitos éstos últimos que hay que conectar con el nuevo artículo 39 bis de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en el que se establecen los principios de intervención de las Administraciones Públicas para el desarrollo de una actividad.

Sobre la base de ambos preceptos, el Gobierno ha procedido a evaluar, en su ámbito competencial, la concurrencia de los motivos que justifican la opción por el sentido desestimatorio del silencio, así como la existencia de referencia a licencias locales de actividad en la legislación estatal.

Tras el proceso de evaluación llevado a cabo por parte de los diferentes Departamentos Ministeriales, con el presente Real Decreto-ley se cumple el mandato al proceder a modificar los preceptos de múltiples leyes, propiciando que en más de un centenar de procedimientos las Administración se vea ahora sometida al régimen del silencio positivo y que desaparezcan las menciones a las licencias locales en los siguientes textos normativos: Real Decreto-Ley 4/2001, de 16 de febrero, de Régimen de intervención administrativa aplicable a la valorización energética de harinas de origen animal procedentes de la transformación de despojos y cadáveres de animales, el Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido, la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y control integrados de la contaminación, la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad medioambiental, la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de Calidad del aire y protección de la atmósfera y la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio natural y de la biodiversidad.

De este modo, la actividad de los ciudadanos podrá desarrollarse en los ámbitos afectados, sin que el eventual retraso en la actuación administrativa se configure como un obstáculo y, a la vez, garantizando que la tutela del interés público en los aspectos fijados por la Ley de Economía Sostenible, se mantiene inalterada.»

En la Disposición adicional séptima, relativa a las referencias en la legislación estatal a las licencias locales de actividad, se dispone que:

«A excepción de las autorizaciones que se impongan en cumplimiento de la legislación de patrimonio de las Administraciones Públicas y de armas y explosivos, las menciones contenidas en la legislación estatal a las licencias o autorizaciones municipales relativas a la actividad, funcionamiento o apertura se entenderán referidas a los distintos medios de intervención administrativa en la actividad de los ciudadanos, según los principios del artículo 39 bis de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y contempladas en el artículo 84.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.»

Es decir, ya no queda duda alguna de que el carácter previo de estas licencias es sólo una de las varias posibilidades de intervención que pueden ejercer las Administraciones públicas en esta materia, ya que se reconoce expresamente la posibilidad de la intervención administrativaex post. El RDL 8/2011, en cuanto modifica numerosas leyes vigentes es, como se puede comprobar, una norma del tipo de las ya denominadas «Ley Ómnibus», característica que es, también, la de la LRRRU..

2) Las licencias de primera ocupación o la comunicación previa o declaración responsable como requisito procedimental para la primera ocupación o utilización de las edificaciones

§139. En el art. 11.5 LS15 se incluye una expresa referencia a que la primera ocupación o utilización de las edificaciones se sujete a un régimen de comunicación previa o de declaración responsable, así como a:

  • - la actuación reaccional de la Administración en caso de que la edificación no cumpla los requisitos necesarios para el destino al uso previsto,
  • - la responsabilidad de la Administración si no adoptase las medidas necesarias para el cese de la ocupación o utilización comunicada, en el plazo de seis meses, por los perjuicios que puedan ocasionarse a terceros,
  • - la posibilidad de repercutir en el sujeto obligado a la presentación de la comunicación previa o declaración responsable, el importe de tales perjuicios,
  • - tanto la práctica de la comunicación previa a la Administración competente, como las medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística que aquella pudiera adoptar en relación con el acto comunicado, deberán hacerse constar en el Registro de la Propiedad, en los términos establecidos por la legislación hipotecaria y por esta Ley.

Es evidente que los requisitos para la primera ocupación o utilización de una edificación requieren un pronunciamiento administrativo (art. 5 LOE). El procedimiento podrá seguir siendo el de la tramitación de una licencia de primera ocupación o el de comunicación previa o declaración responsable, según establezca la legislación de ordenación territorial y urbanística aplicable.

Ya hemos hecho referencia a la regulación legal vigente en materia de comunicación previa y de la declaración responsable en el epígrafe anterior. Por no ser descartable que en algunas Comunidades Autónomas se siga exigiendo para la primera ocupación o utilización de las edificaciones el procedimiento de obtención previa de licencia de primera ocupación, permítasenos exponer seguidamente, las reflexiones que siguen respecto de este tipo de licencias municipales.

A. Objeto de las licencias de primera ocupación

Las licencias de primera ocupación tienen como objeto el control administrativo del sometimiento de la edificación realizada al proyecto técnico que sirvió de soporte a la licencia municipal de obras otorgada. Tienen carácter reglado y, como se ha indicado, su finalidad consiste fundamentalmente en comprobar objetivamente si la construcción se ajusta a la licencia (concretamente al proyecto arquitectónico amparado por la licencia.

La STS 3.04.00 , de la que fue Ponente Enríquez Sancho, Ricardo, sostiene esta posición, reiterando la mantenida en otras muchas que cita en la misma sentencia. En su Fundamento de Derecho Segundo, en efecto, sostiene que:

«... por eso declara la sentencia de esta Sala de 20 Ene. 1999 que, si según el artículo 21.1 d) del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (RSCL) la licencia de primera ocupación tiene por objeto comprobar si el edificio puede destinarse a determinado uso, la denegación de esa licencia lleva consigo la imposibilidad de ocupar y usar el edificio. Sin embargo, ese control que ha de verificarse en la concesión de la licencia de primera ocupación es el que el citado precepto expresa, el relativo a que el uso corresponda al asignado a la zona en que se encuentra el edificio y a que éste reúna las adecuadas condiciones técnicas de seguridad y salubridad exigibles, no al de las circunstancias urbanísticas de la edificación sobre la que se realiza el uso.

Ciertamente, el artículo 21.2 RSCL comienza diciendo que en todo tipo de licencias a que ese precepto se refiere se examinará si el acto proyectado se ajusta a los planes de ordenación urbana, pero tratándose de licencia de primera ocupación esta Sala ha declarado que es en la licencia de obras, que debe preceder a ella, donde la Administración ha de realizar ese control de adecuación de la obra a la legalidad urbanística, de forma que una vez concedida la licencia de obras en la de primera ocupación ha de limitarse a verificar si la obra se ajusta a la licencia concedida, sin que pueda aprovechar la ocasión de pronunciarse sobre la licencia de primera ocupación para revisar la de obras (sentencias de 10 Mar. 1999 y 14 Dic. 1998). Si las circunstancias urbanísticas que debieron ser objeto de licencia de obras no pueden revisarse al examinar una petición de licencia de primera utilización, tampoco cabe denegar ésta cuando pese a haberse erigido una edificación sin licencia y en contra del planeamiento, ha caducado el plazo concedido a la Administración para el ejercicio de su potestad de restablecimiento de la legalidad urbanística y el uso pretendido se encuentra entre los autorizados en la zona.»

También, en la STS de 08.05.2002 (La Ley 87707/2002), Ponente: Manuel Vicente Garzón Herrero, en el Fundamento de Derecho Segundo se dice:

«...no es ocioso recordar que la cuestión que en el recurso se plantea es la de si la licencia de primera ocupación, cumple estrictamente las finalidades previstas en el artículo 21.2 d) del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, o, por el contrario, con ocasión de su otorgamiento es posible comprobar si la obra se ha ejecutado de acuerdo con la licencia de obras otorgada.

Sobre estos aspectos se ha pronunciado de modo reiterado esta Sala en sentencias de las que son ejemplo las dictadas el 3 Abr. 2000 y la de 2 Oct. 1999, y las que en ella se citan, lo que constituye un cuerpo doctrinal que reconoce la posibilidad de que con ocasión de la licencia de primera utilización pueda comprobarse si las obras efectuadas se ajustan a la licencia de obras concedida. Es evidente, que al no ajustarse el edificio a la licencia de obras otorgada, la licencia de primera utilización no debió ser concedida.»

También, la STS de fecha 08.11.2003 (LA LEY 11022/2004), Ponente: Ricardo Enríquez Sancho, que dice en su Fundamento de Derecho Tercero:

«La licencia de primera ocupación de un edificio, exigida en los artículos 178.1 del Texto refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 (RCL 1976, 1192) y 1.10 del Reglamento de Disciplina Urbanística de 23 de julio de 1978 (RCL 1978, 1986), tiene una doble finalidad, verificar si el edificio reúne las condiciones idóneas de seguridad y salubridad y puede habilitarse para el uso a que se destina y constatar si la obra ejecutada se ajusta en realidad a la licencia de obras concedida. La jurisprudencia ha destacado la relación que existe entre la licencia de primera ocupación y la licencia de obras, de tal modo que ni puede la Administración aprovechar aquélla para la revisión de ésta, imponiendo limitaciones o condiciones no exigidas al concederse la licencia de obras, ni el administrado apartarse en la ejecución de la construcción de los términos en que la licencia de obras fue concedida, para defender, cuando la licencia de primera ocupación fuera denegada por esa desviación, que los usos a que la construcción iba a destinarse se ajustaban al planeamiento (Sentencias de 14 de diciembre de 1998, 10 de marzo de 1999 y 8 de mayo de 2002, entre otras muchas).»

B. Regulación normativa estatal

La intervención administrativa mediante licencia u otros medios de intervención, se extiende al uso y utilización de los edificios construidos, supuesto al que se refiere el Art. 21.2 del RSCL teniendo en este caso la licencia municipal por objeto verificar

«si el edificio construido puede destinarse a determinado uso , por estar situado en zona apropiada y reunir condiciones técnicas se seguridad, salubridad y en su caso, si el constructor ha cumplido el compromiso de realizar simultáneamente la urbanización»

El art. 2 del Decreto sobre el procedimiento de expedición de la Cédula de Habitabilidad (8) (RD 469/72), de aplicación supletoria en defecto de normativa autonómica (9) , dispone que:

«cuando se trate de primeras ocupaciones de edificios destinados a viviendas o alojamientos de carácter residencial, no acogidos al régimen de vivienda de Protección oficial, los promotores presentarán en la correspondiente Delegación Provincial del Ministerio de la Vivienda, a la terminación de la obra, los siguientes documentos (10) : a) Cuestionario Estadístico de edificación y viviendas...b) Certificado final de obra suscrito por Arquitecto Técnico o Aparejador y Arquitecto y visado por los respectivos colegios profesionales....c) Licencia Municipal de Primera utilización o, en su defecto, licencia municipal de obras. Asimismo el Art. 5 de dicho Decreto dispone que las empresas suministradoras de los servicios de agua, gas y electricidad no podrán formalizar ningún contrato definitivo de suministro sin que por el solicitante se presente documento que acredite el haber obtenido la cédula de habitabilidad o justifique su exención.»

Las licencias de Primera Ocupación y las Cédulas de Habitabilidad tienen diferentes contenidos y finalidades y así lo señala tanto la doctrina como la jurisprudencia. Las Cédulas de Habitabilidad se otorgan por la Comunidad Autónoma, teniendo por objeto la policía sanitaria concretándose en el control de las condiciones higiénico sanitarias, no siendo exigible a las primeras ocupaciones de viviendas acogidas al Régimen de Viviendas de Protección Oficial (11) . La cédula de habitabilidad era preceptiva no solo para la primera ocupación de las viviendas sino incluso para las sucesivas y posteriores. La Licencia de Primera Ocupación se da una sola vez por la Administración Municipal, teniendo por objeto el control del sometimiento de la edificación realizada al proyecto arquitectónico que obtuvo la correspondiente licencia de obras. Es requisito previo para poder obtener la cédula de habitabilidad la obtención de la licencia de primera ocupación.

En ocasiones la Jurisprudencia del TS (12) utiliza indistintamente la expresión licencia de habitabilidad y licencia de apertura.

La Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación (en adelante, LOE) en su art. 5 prevé que:

«La construcción de edificios, la realización de las obras que en ellos se ejecuten y su ocupación precisará las preceptivas licencias y demás autorizaciones administrativas procedentes, de conformidad con la normativa aplicable.»

El art. 3.1 LOE señala los requisitos básicos de la edificación relativos a la habitabilidad (higiene, salud y protección del medio ambiente, protección contra el ruido, Ahorro de energía y aislamiento térmico y otros aspectos funcionales de los elementos constructivos o de las instalaciones que permitan un uso satisfactorio del edificio) que están destinados más que al propio edificio, a proteger a las personas directamente, propiciando todas aquellas medidas de salubridad en relación a las circunstancias externas y lugar de ubicación (13) . La habitabilidad aparece condicionada a que concurran circunstancias constructivas que permitan la residencia o el trabajo de las personas dentro de los edificios en condiciones de calidad de vida. El Art. 17.b) LOE fija el plazo de tres años para exigir responsabilidades por incumplimiento de los requisitos de habitabilidad exigidos.

La licencia de primera ocupación es preceptiva (14) conforme a la legislación estatal y autonómica que la exijan. Las Comunidades Autónomas son las competentes para determinar la tipificación de las infracciones urbanísticas, las sanciones correspondientes y la prescripción de las mismas. De no existir regulación autonómica es de aplicación con carácter supletorio lo dispuesto en el Art. 226 de la LS/76 y en el art. 90 del RDU/78 que tipifica y sanciona como infracción urbanística la realización de actividades sujetas a licencia sin la preceptiva obtención de la misma. En esta legislación estatal se regula como falta leve la falta de licencia de primera ocupación, sin perjuicio de la naturaleza grave de las faltas en que se pudiera haber incurrido por no ajustarse al proyecto. Es preciso diferenciar por tanto la infracción formal consistente en la falta de licencia de las infracciones de fondo, por lo que cada una de ellas tendrá su plazo de prescripción, en los términos de la legislación urbanística autonómica de aplicación.

C. Las licencias de primera ocupación en la jurisprudencia

El TS y la legislación autonómica vigente es coincidente en que el otorgamiento de la licencia de ocupación de un inmueble está condicionada no sólo al estricto ajuste de las obras al proyecto aprobado y a las condiciones de la licencia, sino también a las prescripciones de las ordenanzas, incluidas las de protección y prevención de incendios.

La jurisprudencia, como se ha dicho, se ha pronunciado –es pacífica esta doctrina jurisprudencial- en el sentido de que las licencias de primera ocupación tienen como finalidad la de comprobar el respeto de las obras realizadas en relación con la obras autorizadas. Así, la STS de fecha 18.07.1997 (LA LEY 9129/1997) de la que fue Ponente Rodríguez-Zapata Pérez, Jorge, sostiene en su Fundamento de Derecho Tercero que:

«La licencia de primera ocupación de un edificio es una autorización administrativa necesaria que tiene por finalidad contrastar si se ha respetado en la realidad la licencia de construcción, comprobando si se han cumplido o no las condiciones establecidas en dicha licencia y controlando si el edificio reúne las condiciones idóneas de seguridad y salubridad y puede habilitarse para el uso al que se destina... No se suple la omisión de solicitar tal licencia por el simple transcurso del tiempo...»

El carácter de licencia derivada de las licencias de primera ocupación ha llevado al Tribunal Supremo a afirmar en su STS de 25.07.1989 que:

«... no tiene entidad propia e independiente, puesto que no es más que una derivación o consecuencia de la previa licencia de obras o edificación, ya que si ésta tiende a garantizar que la obra proyectada, todavía sin realizar, va a resultar conforme con las limitaciones que el ordenamiento jurídico impone a las obras de nueva planta, la licencia de primera ocupación busca el comprobar si en la ejecución y materialización de aquel proyecto se ha respetado lo que él mismo expresaba o adelantaba y en base al cual se otorgó el permiso de construcción.»

Por este carácter derivado, la licencia de primera ocupación sólo podrá ser denegada «porque la obra realizada no se corresponde con el proyecto técnico que sirvió para la concesión de la primera licencia de edificación» (STS de 25.07.1989, ya citada) o porque el constructor no cumplió con el condicionamiento de la licencia, de realizar la obra urbanizadora necesaria para dotar a la parcela de la condición de solar (STS de 30.01.1989).

La misma línea jurisprudencial se sigue en la STS de 14.12.1998, según la cual:

«La licencia de primera ocupación de un edificio tiene por finalidad constatar si la obra ejecutada se ajusta en realidad a la licencia de obras concedida, y verificar si el edificio reúne las condiciones de seguridad y salubridad y puede habilitarse al uso a que se destina. La jurisprudencia ha destacado la relación que existe entre la licencia de primera ocupación y la licencia de obras, de tal modo que ni puede la Administración aprovechar aquella para la revisión de esta, imponiendo condiciones o limitaciones no exigidas al concederse la licencia de obras, ni el administrado apartarse en la ejecución de la construcción de los términos en que la licencia de obras fue concedida para defender, cuando la licencia de primera ocupación fuera denegada por esta desviación, que la construcción realizada se adecuaba al planeamiento.»

También, la STS de fecha 08.11.2003 (LA LEY 11022/2004), Ponente: Ricardo Enríquez Sancho, que dice en su Fundamento de Derecho Tercero:

«La licencia de primera ocupación de un edificio, exigida en los artículos 178.1 del Texto refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 y 1.10 del Reglamento de Disciplina Urbanística de 23 de julio de 1978, tiene una doble finalidad, verificar si el edificio reúne las condiciones idóneas de seguridad y salubridad y puede habilitarse para el uso a que se destina y constatar si la obra ejecutada se ajusta en realidad a la licencia de obras concedida. La jurisprudencia ha destacado la relación que existe entre la licencia de primera ocupación y la licencia de obras, de tal modo que ni puede la Administración aprovechar aquélla para la revisión de ésta, imponiendo limitaciones o condiciones no exigidas al concederse la licencia de obras, ni el administrado apartarse en la ejecución de la construcción de los términos en que la licencia de obras fue concedida, para defender, cuando la licencia de primera ocupación fuera denegada por esa desviación, que los usos a que la construcción iba a destinarse se ajustaban al planeamiento (Sentencias de 14 de diciembre de 1998, 10 de marzo de 1999 y 8 de mayo de 2002, entre otras muchas).»

La STS 17.04.1990 ) de la que fue Ponente González Navarro, Francisco, recoge reiterada doctrina jurisprudencial que establece que las cuestiones de edificación ilegal por falta de licencia o por contravenir la otorgada, tienen su específica regulación y en su Fundamento de Derecho Cuarto, afirma:

«... no se puede aprovechar el trámite de la licencia de instalación o de apertura para tratar de solucionar los problemas de ilegalidad o de falta de legalización de la de obras que tienen su propio camino y tratamiento; pues, como declaran, entre otras, además de las ya citadas, las sentencias de 29 de septiembre de 1985, 5 de octubre de 1981, 13 de julio de 1983, 30 de abril de 1984, 4 de noviembre de 1985 y 30 de enero de 1989, las licencias de primera utilización de los edificios -al igual que las de apertura e instalación- han de otorgarse o denegarse con carácter tan reglado, que la autoridad correspondiente está obligada a resolverlas dentro de los límites previstos en la normativa urbanística aplicable, y no pueden plantearse temas que desborden su propio ámbito; siendo el marco de las licencias de instalación las disposiciones relativas a si el uso pretendido es admisible en el lugar según el Plan u Ordenanzas, si el Proyecto cumple las condiciones técnicas de seguridad (artículo 22 del Reglamento de Servicios) y si en su caso no se dan las circunstancias previstas en el artículo 40.3 del Reglamento de Gestión Urbanística; no pudiendo utilizarse la licencia de instalación para exigir regularizar la de obras, ya que como dice la sentencia de 22 de enero de 1986, se incurre en tal caso en desviación de poder, tanto por emplear la facultad de control de la primera utilización de un edificio para fiscalizar la adecuación de la obra a la licencia y a la normativa urbanística (fin distinto del prescrito por esta normativa) como por utilizar para este desviado fin un procedimiento diferente del legalmente previsto en los artículos 184 y siguientes, citados de la Ley del Suelo; siendo también paradigmas de esta doctrina la sentencia de 29 de marzo de 1989 y de 27 de marzo de 1990.

El carácter reglado de la licencia de primera ocupación, no permite que se deniegue en base a que la licencia de obras previamente otorgada estaba viciada de nulidad.

Porque, en este caso, mediante la denegación de la licencia de primera ocupación se produciría el efecto de revocar la licencia de obras sin seguir, para ello, el procedimiento establecido legalmente para estos casos.

En este sentido, ya la STS de 6.12.1986 , de la que fue Ponente Delgado Barrio, Francisco Javier, afirmaba que:

"no es función de la licencia de primera utilización la revisión de la actuación de la Administración concretada en el otorgamiento de la licencia de obras.

Está claro, pues, que si existe conformidad de la construcción con el contenido de la licencia de obras -sentencia de 4 de noviembre de 1985- no podrá denegarse la licencia de primera utilización: no otorgar ésta, invocando la ilegalidad de la licencia de obras, equivale a una revisión de ésta hecha sin ajustarse a las rigurosas exigencias formales establecidas al respecto. Tal revisión informal sería un supuesto de nulidad de pleno derecho.»

También la STS de 03.04.2000, Ponente: Ricardo Enríquez Sancho:

«Ciertamente, el artículo 21.2 RSCL comienza diciendo que en todo tipo de licencias a que ese precepto se refiere se examinará si el acto proyectado se ajusta a los planes de ordenación urbana, pero tratándose de licencia de primera ocupación esta Sala ha declarado que es en la licencia de obras, que debe preceder a ella, donde la Administración ha de realizar ese control de adecuación de la obra a la legalidad urbanística, de forma que una vez concedida la licencia de obras en la de primera ocupación ha de limitarse a verificar si la obra se ajusta a la licencia concedida, sin que pueda aprovechar la ocasión de pronunciarse sobre la licencia de primera ocupación para revisar la de obras, (sentencias de 10 de marzo de 1999 y 14 de diciembre de 1998).»

El incumplimiento del deber de urbanizar, no solo implica la no concesión de la licencia de primera ocupación, sino también, la caducidad de la licencia de obras sin derecho a indemnización, impidiéndose el uso de lo edificado, conforme a lo dispuesto en el Art. 40.3 del RGU, según el cual:

«el incumplimiento del deber de urbanización simultáneo a la edificación comportará la caducidad de la licencia, sin derecho a indemnización, impidiéndose el uso de lo edificado, sin perjuicio del derecho de los terceros adquirentes al resarcimiento de los daños y perjuicios que se les hubieren irrogado. Asimismo, comportará la pérdida de la fianza a que se refiere el apartado 1.b) del este Artículo»

La Jurisprudencia se ha pronunciado respecto de los garajes destinados al uso de viviendas y vinculadas a ellas manifestando que no precisan de licencia de actividad al hallarse implícita en el control que supone la primera ocupación (15) . El proyecto que va a ser objeto de concesión de licencia de obras ha de comprender todas las obras e instalaciones necesarias para la finalidad a que van a ser destinada (uso residencial). Los técnicos municipales informan respecto de los aspectos urbanísticos así como de los aspectos técnicos referentes a los distintos mecanicismos y servicios. Las plazas de garaje están vinculadas a las viviendas y al uso residencial, constituyendo en múltiples casos una exigencia urbanística, no constituyendo un establecimiento o actividad industrial o mercantil. Es diferente la cuestión de cuando el garaje se convierte en una actividad mercantil o industrial de carácter público en cuyo deberá tramitarse el correspondiente expediente para la concesión de licencia de funcionamiento y apertura.

No obstante en materia de actividades y su clasificación la legislación estatal tiene carácter supletorio, lo que ha provocado distintas clasificaciones de actividades sujetas a licencia.

Las ordenanzas municipales concretan en múltiples casos cuando los garajes y aparcamientos han ser calificados como actividades inocuas o calificadas. Así, la Ordenanza Especial de tramitación de licencias y control urbanístico del Ayuntamiento de Madrid dispone (Resolución 29/7/97 BOCAM 25/11/97):

«Art. 75.1. Están sujetas a licencia de Primera Ocupación o utilización las edificaciones resultantes de obras de nueva edificación y reestructuración general de los edificios con uso residencial. Asimismo, están sujetos a licencia de primera ocupación los edificios sin uso, categoría o clase definido en la licencia de obras o de edificación resultantes de obra de nueva edificación y reestructuración general y en los que se desarrollen actividades inocuas, sin posterior de la posterior licencia de actividad si procede. 2. Tienen por objeto acreditar que las obras e instalaciones han sido ejecutadas de conformidad con el proyecto y condiciones en que las licencias fueron concedidas y que se encuentran debidamente terminados y aptos, según las determinaciones urbanísticas de su destino específico...Anexo. Actividades Inocuas. Se podrán considerar como inocuas..3 - Garajes-aparcamientos que constituyan dotación del edificio de uso residencial, sean resultantes de obras de nueva edificación u obras en los edificios y la licencia se haya solicitado como licencia única. – Garajes-aparcamientos no incluidos en el apartado anterior con superficie edificada total o menor a 500 m2, si no precisan de instalación de ventilación forzada, o a 125 m2 en el resto de los casos.- En todo caso, los aparcamientos mecánicos tendrán la consideración de actividades calificadas.»

Señala el TS, en su sentencia de 6.10.1992 , de la que fue Ponente Enríquez Sancho, Ricardo, que:

«... la licencia de primera ocupación, como derivada de la licencia de obras, sigue el mismo régimen que ésta en cuanto a su obtención por silencio...»

Es decir, las licencias de primera ocupación están sometidas al mismo régimen de silencio administrativo que las licencias de obras de la que traen causa, por su intima conexión con éstas, de las que vienen a ser complemento, tal y como pone de relieve el Art. 21.2,d) del RSEL.

La STS de 1 de septiembre de 1987 sobre la improcedencia de conceder una licencia de primera ocupación a una parte del edificio totalmente acabado y que se ajusta a la licencia de obras y existiendo parte de la obra sin licencia o sin ajustarse a la misma, afirma en su Fundamento de Derecho Segundo, que:

«... la cuestión a resolver se concreta en determinar si en los supuestos de primera ocupación puede o no concederse licencia parcial limitada a la parte de la edificación que cumple la normativa urbanística cuando otra parte de aquella se aparta de dicha normativa. La Sala entiende que esta cuestión debe resolverse en sentido negativo, esto es el de entender que no cabe la posibilidad referida a la licencia parcial concretada a la parte del edificio que cumple con la normativa urbanística ...Cuando se aprecien defectos en la inspección previa a la concesión de una licencia de primera ocupación, esta no puede ser concedida hasta que se subsanen aquellos...»

La Sala entiende que esa cuestión debe resolver en sentido negativo, esto es, en el de entender que no cabe la posibilidad referida de la licencia parcial concretada a la parte del edificio que cumple con la normativa urbanística. Las deficiencias subsanables han de notificarse al peticionario de la licencia, para que él inste esa subsanación conforme a la legalidad vigente.

En el supuesto de hecho contemplado en esta sentencia, la obra realizada, en lo relativo a la profundidad edificable, vulnera la licencia concedida, pues la inspección técnica comprueba que tanto la planta baja como la planta sótano sobrepasan esa profundidad edificable.

Cuestión muy distinta es la circunstancia de que el edificio principal sea perfectamente autónomo y los elementos auxiliares, perfectamente diferenciables e independientes –incluso, prescindibles- de la edificación principal, y que se pueden haber ejecutado sin respetar la licencia municipal de obras otorgada. En estos casos, puede otorgarse la licencia de primera ocupación y, sin embargo, reaccionar contra las obras ilegales de los elementos auxiliares.

Según Jesús Torres Martínez (16) con carácter general y sin perjuicio de las exigencias que se derivan de las peculiaridades de las normativa autonómica y de las ordenanzas urbanísticas municipales, los interesados en la solicitud de la licencia de primera ocupación, han de presentar la siguiente documentación:

  • 1. Certificado Final de Obra, visado por el Colegio Profesional.
  • 2. Liquidación Final de Obra, visado por el Colegio Profesional.
  • 3. Impresos de alta de la vivienda en Hacienda.
    • 3.1. Modelo 750. Tasa por inscripción registral (Dirección General del Catastro)
    • 3.2. Modelo 902-S Declaración simplificada de alteración de Bienes Inmuebles de naturaleza urbana (Dirección General del Catastro).
  • 4.- Liquidaciones de los tributos que correspondan.
  • 5. Libro del Edificio.

El Art. 7 de la LOE dispone que, una vez finalizada la obra, el proyecto, con la incorporación, en su caso, de las modificaciones debidamente aprobadas, será facilitado al promotor por el director de obra para la formalización de los correspondientes trámites administrativos. Dicho precepto hace referencia a actuaciones a realizar una vez finalizada la obras, es decir, expedido el certificado final de la misma y haberse producido la recepción definitiva por el promotor.

Toda la documentación que constituirá el Libro del Edificio, será entregado a los usuarios finales del edificio. Al promotor le corresponde la legalización jurídica mediante el acceso al Registro de la Propiedad, dada su trascendencia respecto a los futuros adquirentes de los pisos y locales construidos.

Conforme al Art. 12 de la LOE es obligación del Director de Obra, entre otras la suscripción del Certificado Final de Obra

El Libro del Edificio se integra por los siguientes documentos:

  • • El proyecto del edificio objeto de licencia otorgada con las modificaciones practicadas durante la construcción debidamente aprobadas.
  • • Acta de recepción definitiva.
  • • Certificado Final de Obra.
  • • Relación identificativa suficiente de los agentes que han intervenido en el proceso de edificación (promotor, constructor y demás personas a que se refiere el Capítulo III de la LOE)
  • • Las instrucciones relativas al uso y mantenimiento del Edificio, así como de sus instalaciones, de conformidad a la normativa que procede ser aplicada.

D. La normativa autonómica en materia de licencias de primera ocupación

En la legislación autonómica puede encontrarse una amplia referencia expresa a la regulación de las licencias de primera ocupación. Así:

Andalucía: En la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucia se regulan los actos sujetos a licencia urbanística municipal, competencia y procedimiento en sus artículos 137 y 140, y los sujetos a declaración responsable o comunicación previa en su artículo 138. Concretamente está sujeta a declaración responsable, conforme al apartado primero del artículo 138 “d) La ocupacion o utilizacion de las edificaciones o instalaciones amparadas en licencia previa o declaracion responsable de obras, siempre que se encuentren terminadas y ajustadas a estas y su destino sea conforme a la normativa de aplicacion” así como la “e) La ocupación y utilización en edificaciones existentes que sean conformes con la ordenación vigente o se encuentren en situacion legal de fuera de ordenación, situadas en suelo urbano no sometido a actuaciones de transformación urbanística, siempre que no hayan sido objeto de obras”.

Aragón: En el Decreto-Legislativo 1/2014, de 8 de julio, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Urbanismo de Aragón, en su artículo 225, establece lo siguiente:

«Los actos de transformación, construcción, edificación y uso del suelo y el subsuelo requerirán para su lícito ejercicio de licencia, declaración responsable o comunicación previa de conformidad con lo establecido en los artículos siguientes, sin perjuicio de las demás intervenciones públicas exigibles por la legislación que les afecte y del respeto a los derechos civiles implicados.»

El Artículo 229, relativo a Licencia de ocupación, prevé actualmente que:

«1. La licencia legitima para la realización de su objeto desde la fecha en que sea formalmente adoptada por el Alcalde, sin perjuicio de su notificación y de los efectos que derivan de la misma conforme a la legislación del procedimiento administrativo común.

2. La comunicación previa y la declaración responsable legitiman para la realización de su objeto desde el día de su presentación en el registro general del municipio.»

Asturias: En el Decreto Legislativo asturiano 1/2004, de 22 de abril, de Ordenación del Territorio y Urbanismo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo, se regula esta materia en los arts. 228 y siguientes.

Baleares: Se regulan en la Ley 12/2017, de 29 de diciembre, en su art. 146.1,m): « La primera ocupación o utilización de los edificios y las instalaciones en general».

Canarias: En la Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias la primera ocupación de edificios e instalaciones se regula mediante comunicación previa en su artículo 332.

Cantabria: En la Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación del Territorio y Régimen Urbanístico del suelo de Cantabria, se regula esta materia en los arts. 185 y 187. El Art. 185, dispone que:

«1. La licencia de primera ocupación tiene como finalidad verificar el cumplimiento efectivo de las prescripciones contenidas en la licencia de obras y de los usos permitidos por el Plan. Se exigirá para la primera ocupación de los edificios de nueva construcción o que hayan sido objeto de ampliación o modificaciones sustanciales.

2. Para el otorgamiento de esta licencia se requerirá certificación del facultativo director de las obras que acredite el cumplimiento de las condiciones de la correspondiente licencia urbanística.»

El Art. 187 preceptúa que la licencia de primera ocupación presupone la licencia de obras y es independiente de la licencia de apertura o actividad.

Castilla-La Mancha: En la TRLOTAU, la licencia de usos y actividades se regula en el art. 169. En la Ley 1/2013, de 21 de marzo, de medidas para la dinamización y flexibilización de la actividad comercial y urbanística en Castilla-La Mancha, se modifica el art. 169 TRLOTAU, que queda redactado del modo siguiente:

«1. Siempre que de acuerdo con la legislación vigente no proceda el sometimiento al régimen de comunicación previa, están sujetos a la obtención de licencia de usos y actividades, sin perjuicio de las demás autorizaciones que sean procedentes con arreglo a la legislación sectorial aplicable, las siguientes obras o actos de uso del suelo:

a) La primera utilización y ocupación de los edificios e instalaciones en general, y la modificación del uso de las construcciones, edificaciones e instalaciones.

b) La tala de masas arbóreas, de vegetación arbustiva o de árboles aislados que, por sus características, puedan afectar al paisaje o estén protegidos por la legislación sectorial correspondiente.

c) Los demás actos que señalen los instrumentos de planeamiento de ordenación territorial y urbanística.»

Castilla y León: El Art. 97 de la Ley 5/99, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León, dispone en su letra e) que están sujetos a licencia la Primera ocupación o utilización de construcciones e instalaciones.

Cataluña: En el art. 187.5 del Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña, aprobado por el Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, se prevé.

«5. Queda sujeto al régimen de comunicación previa al ayuntamiento, de acuerdo con el procedimiento que establece la legislación de régimen local, la primera utilización y ocupación de los edificios y construcciones. La comunicación ha de acompañarse de la certificación del facultativo director que acredite la fecha de finalización de las obras y de que estas se han efectuado de acuerdo con el proyecto aprobado o con las modificaciones posteriores y las condiciones impuestas, y que la edificación está en condiciones de ser utilizada.»

Extremadura: En Ley 11/2018, de 21 de diciembre, de ordenación territorial y urbanística sostenible de Extremadura las licencias urbanística están previstas en el artículo 145 y siguientes y concretamente la licencia de primera ocupación o utilización en su artículo 152.

Galicia: La primera ocupación se regulan los actos sometidos a preceptiva licencia en el art. 351 de la Ley 2/2016, de 10 de febrero del Suelo de Galicia.

«27. Y, en general, el resto de actos que señalen los planes, las normas o las ordenanzas».

Actualmente se regulan los actos sometidos a preceptiva licencia en el art. 142 de la Ley 2/2016, de 10 de febrero del Suelo de Galicia.

Madrid: En la Comunidad de Madrid, la normativa sobre licencias se contiene en la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo (LSM). Y no hay que olvidar que supletoriamente sigue en vigor el art. 9 del viejo RSEL (Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, Decreto 17 de Junio de 1955), ya que la letra f) de la Disposición Final Primera de la Ley 7/1985, 2 abril, reguladora de las Bases de Régimen Local (B.O.E. 3 abril), autoriza al Gobierno para en el plazo de un año, actualizar y acomodar a lo dispuesto en la misma, todas las normas reglamentarias que continúen vigentes y, en particular, el citado Decreto, ya que, todavía, no se ha adaptado a dicha Ley básica estatal.

Pues bien, la normativa aplicable en la Comunidad de Madrid, la LSM ya mencionada, se ocupa de regular las licencias de obras de edificación y las de primera utilización y ocupación de edificios en su artículo 151.1,b) y f) respectivamente, así como en los arts. 153 y 154.

En el artículo 152 LSM se contempla, entre otros extremos, que la intervención municipal derivada de lo dispuesto en el artículo precedente, se circunscribe estrictamente a la comprobación de la integridad y la suficiencia legal del proyecto técnico con arreglo al cual deben ser ejecutadas las obras.

En el artículo 153 LSM, relativo a la Intervención de actos no precisados de proyecto técnico de obras de edificación, se prevé –respecto de las licencias de primera ocupación que:

«Cuando se trate de obras de nueva planta o de ampliación, reforma, modificación o rehabilitación de construcciones o edificios ya existentes, de carácter provisional o permanente, con o sin previa demolición de aquéllos, que, conforme a la legislación general de ordenación de la edificación, no precisen de proyecto de obras de edificación, la intervención municipal se producirá conforme a las siguientes reglas:

4.º Comunicada al Ayuntamiento la certificación final de las obras, lo que deberá hacerse antes de la recepción de las obras por el promotor, se practicará por los servicios municipales una inspección final, en el plazo máximo de un mes desde la comunicación, con declaración de la conformidad o no de las obras ejecutadas y del uso a que vayan a ser destinadas a la ordenación urbanística aplicable.»

Esta regla del art. 153 LSM es, también de aplicación a los supuestos del art. 154 de la misma Ley, relativo a la Intervención de actos precisados de proyecto técnico de obras de edificación, en cuanto prevé expresamente que:

«6.º Serán aplicables a estas obras las reglas 4, 5, 6 y 7 del artículo anterior, que se entenderán referidas en este caso exclusivamente a la licencia de primera ocupación.»

Es decir, en el expediente de otorgamiento de las licencias de primera ocupación, se deberá incluir en el mismo, el informe técnico municipal al que se refiere la regla 4ª del citado art. 153 LSM en la que se prevé que en dicho informe técnico se deberá hacer constar expresamente «la declaración de la conformidad o no de las obras ejecutadas y del uso a que vayan a ser destinadas a la ordenación urbanística aplicable.«

En el art. 155 LSM, se contiene una regulación general de la Intervención de usos en los términos siguientes:

«Cuando se trate de actos de implantación de usos o de modificación de los ya establecidos para el desarrollo de actividades en terrenos, edificios, construcciones o instalaciones o partes de los mismos, sin ejecución de obras de clase alguna, la licencia urbanística se producirá conforme a las siguientes reglas:

1º. La solicitud de licencia deberá acompañarse de los siguientes documentos:

  • a) Documentación técnica exigible.
  • b) Consulta previa al Ayuntamiento sobre la legitimidad del uso o usos.
  • c) Copia de las restantes autorizaciones y, en su caso, concesiones, administrativas cuando sean legalmente exigibles al solicitante o acreditación de haber sido solicitadas.
  • d) Declaración del impacto ambiental cuando el uso al que vayan a destinar las obras lo requiera.

2º. La mera presentación de la solicitud, con todos los documentos exigibles, comportará automáticamente la autorización provisional para la implantación y el desarrollo del uso o usos de que se trate de acuerdo y en los términos de la normativa que en todo momento los regule.

3º. El Ayuntamiento deberá resolver sobre la solicitud en el plazo de un mes desde su presentación. Este plazo se suspenderá, como máximo por tres meses mientras se produce la calificación ambiental del uso, en caso de estar sujeto legalmente a la misma. El transcurso del plazo máximo para resolver solo podrá interrumpirse una sola vez por requerimiento de subsanación de deficiencias o mejora de la solicitud. La ausencia de notificación dentro del plazo de resolución expresa, comportará la concesión de la licencia.

4º. No obstante y pese a su autorización mediante licencia expresa o presunta, los usos mientras persistan estarán sujetos a inspección municipal, pudiendo los servicios técnicos correspondientes formular por escrito los reparos de legalidad, seguridad o salubridad, sobrevenida incluso, que procedan, que deberán ser cumplimentados. Estos reparos podrán dar lugar, si procede, a la incoación de procedimientos de protección de la legalidad urbanística y de sanción de su infracción, si transcurridos los plazos otorgados para cumplimentar los reparos no se hubieran llevado a debido efecto.»

Murcia:Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia, distingue las diversas modalidades de licencia entre las que se encuentra la Licencia de primera ocupación. Ésta se exigirá para el uso de las edificaciones, una vez terminada su construcción, rehabilitación o reforma. Habrá de acreditarse para su otorgamiento que la obra realizada se ajusta a la licencia urbanística concedida, así como que reúne las condiciones técnicas de seguridad, salubridad y accesibilidad y que puede habilitarse para el uso al que se destina y, en su caso, que el constructor ha cumplido el compromiso simultáneo de la urbanización.

Navarra: En el Texto Refundido de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo, de 26 de julio de 2017, se regulan los actos sujetos a licencia en el art. 190.2, que, expresamente, cita en su letra h) «La primera utilización u ocupación de los edificios e instalaciones, en general, y la modificación del uso de los mismos..»; y 194.2 de dicho texto refundido.

La Rioja: En la Ley 5/06, de 2 de mayo, de Ordenación del Territorio y Urbanismo, se contiene referencia expresa a esta cuestión, en el art. 192, h), en el que se menciona expresamente que entre los actos sujetos a licencia se encuentra «La primera utilización u ocupación de los edificios e instalaciones en general y la modificación del uso de los mismos.»

País Vasco: En la LSPV se prevé la relación entre las distintas licencias del modo siguiente y en su art. 207, que incluye entre los actos sujetos a licencia, en la letra r) «La primera utilización de obras o partes de ellas, así como su modificación y el cambio, total o parcial, de usos de la edificación.»

Valencia: En el Decreto Legislativo 1/2021, de 18 de junio, de aprobación del texto refundido de la Ley de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje de la Comunidad Valenciana, art. 233 se sujeta a declaración responsable «f. La primera ocupación de las edificaciones y las instalaciones, concluida su construcción, de acuerdo con lo previsto en la legislación vigente en materia de ordenación y calidad de la edificacion, así como el segundo y siguientes actos de ocupación de viviendas.

D. Deber de participar en actuaciones en medio urbano con base en el principio de distribución de beneficios y cargas (art. 17.2 LS15)

Como novedad de la LRRRU, si la Administración impone la realización de actuaciones de rehabilitación edificatoria y de regeneración y renovación urbanas, el propietario tendrá el deber de participar en su ejecución en el régimen de distribución de beneficios y cargas que corresponda, en los términos establecidos en el artículo 17.2 LS15.

Lo que generaliza el principio de equidistribución de beneficios y cargas también al SUado, acabando con el debate existente sobre si es posible la equidistribución de beneficios y cargas también en SUC.

No obstante, la LS15 excepciona el citado principio en algunos casos en los que no existan plusvalías en la actuación o sean insuficientes (art.18.4 LS15).

6. Otros deberes en Suelo Urbanizado (art. 17.3 LS15)

Cuando se trate de edificaciones, el deber legal de conservación comprende, además de los deberes de carácter general exigibles de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15, la realización de los trabajos y las obras necesarios para:

  • a) Satisfacer, con carácter general, los requisitos básicos de la edificación establecidos en el artículo de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación.
  • b) Adaptar y actualizar sus instalaciones a las normas legales que, para la edificación existente, les sean explícitamente exigibles en cada momento.

7. El límite del deber de conservación

Como indica el art. 17.4 LS15:

«El deber legal de conservación, que constituirá el límite de las obras que deban ejecutarse a costa de los propietarios cuando la Administración las ordene por motivos turísticos o culturales, o para la mejora de la calidad o sostenibilidad del medio urbano, se establece en la mitad del valor actual de construcción de un inmueble de nueva planta, equivalente al original, en relación con las características constructivas y la superficie útil, realizado con las condiciones necesarias para que su ocupación sea autorizable o, en su caso, quede en condiciones de ser legalmente destinado al uso que le sea propio. Cuando se supere dicho límite, las obras que lo rebasen para obtener mejoras de interés general correrán a cargo de los fondos de la Administración que haya impuesto su realización.»

8. Sujetos obligados (art. 17.5 LS15)

El art. 17.5 LS15 pormenoriza quiénes son los obligados a cumplimiento de la realización de las actuaciones sobre el medio urbano.

(1)

Es de resaltar que el apartado tercero del art. 9 ha sido recurrido ante el Tribunal Constitucional y, todavía, no ha recaído sentencia.

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(2)

Ver trabajo de Estévez Goytre, Ricardo, «El papel de los Municipios en el nuevo régimen jurídico de las segregaciones en suelo no urbanizable», El Consultor, 20/96, 30 de octubre, pág. 2926-2933.

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(3)

En esta Directiva se excluye en el Considerando 9º de su Exposición de Motivos la Ordenación del Territorio, el Urbanismo y la Ordenación Rural. No obstante la directa relación de sus previsiones con la competencia municipal en materia de licencias de actividad y la de estas con las licencias municipales de obras, han obligado a tener en cuenta en su transposición la adaptación de Leyes tan relevantes en estas materias como la LRBRL, el Reglamento de Servicios y la misma LRJAP y PAC.

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(4)

Ver su obra El nuevo régimen jurídico de las licencias de apertura, Edit. El Consultor, LA LEY, 2010, página 105

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(5)

Ver su obra «La Directiva de Servicios y las Entidades Locales». Rev. El Consultor nº 19/2009, 382.

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(6)

Véase su obra El nuevo régimen jurídico de las licencias de apertura. Adaptado a la ley 17/2009, sobre el libre Acceso a las Actividades de Servicios y su ejercicio, Edit. LA LEY y El Consultor, 2010.

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(7)

Véase su obra El régimen de la comunicación previa y su procedimiento de otorgamiento. Especial referencia a las relaciones con las licencias de actividad y a la aplicación del silencio positivo, Edit LA LEY El Consultor, 2010.

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(8)

Decreto 469/72, de 24 de febrero, por el que se aprueba el procedimiento de expedición de Cédulas de habitabilidad (BOE de 6 de marzo). Regula el procedimiento de la expedición de Cédulas de habitabilidad establecida por Decreto de 23 de noviembre de 1940.

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(9)

Suprimen el documento de Cédula de Habitabilidad, fundamentalmente por tratarse de un control inherente a la licencia de obras y de Primera Ocupación Comunidades Autónomas como Andalucía (D283/87), Castilla-La Mancha (D122/88), Galicia (D 311/92) y Castilla y León (D 147/2000). No obstante todos los proyectos de construcción, rehabilitación, ampliación o reforma de viviendas que se presenten en los Ayuntamientos para solicitar la licencia urbanística de obra, uso u ocupación, incluirán en la memoria la justificación autorizada por el facultativo redactor del mismo y bajo su responsabilidad el cumplimiento de las condiciones mínimas de habitabilidad establecidas en la normativa vigente). Algunas otras Comunidades Autónomas han regulado el contenido de las Cédulas de Habitabilidad, o documento equivalente, como la Comunidad Valenciana (D161/1989), Navarra (DF 184/88), Baleares (L 10/90), Extremadura (D 157 y 158 de 9 octubre 2001).

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(10)

De interés RD 1829/1978 de 15 de julio por el que se establecen determinadas obligaciones en la solicitud de cédulas de habitabilidad en edificaciones de nueva planta (BOE de 3 de agosto 1978).

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(11)

Art. 3 D 469/72.

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(12)

STS 25.07.89.

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(13)

Derecho de la Edificación. 2ª Edición BOSCH.

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(14)

Art. 21 RSCL. Art. 1.10 RDU.

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(15)

STS de 3.04.2000. (EC 2088/2000), STS 2.10.1999 (EC 2.10.1999).

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(16)

Puede verse su trabajo sobre «La licencia de primera ocupación» publicado en Revista Práctica Urbanística nº 4, de abril de 2002.

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